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Espaces et aires protégés. Gestion intégrée et gouvernance participative

Création d’une aire protégée et logiques d’action de l’état et du milieu : analyse d’une irréconciabilité constructive à l’œuvre

Marie Lequin

Résumés

Cet article analyse les interactions socioculturelles d’acteurs multiples ayant des intérêts divergents en regard de la reconnaissance d’un espace naturel à titre d’aire protégée, plus particulièrement le Parc marin du Saguenay–Saint-Laurent (PMSSL), situé au Québec à l’embouchure de la rivière Saguenay. Compris dans le sens d’espace socialisé et investi de valeurs parfois contradictoires, ce territoire constitue le cas empirique sur lequel repose l’analyse des logiques d’acteurs. La perspective ici mise de l’avant repose à la fois sur une décision de l’État de créer et de mettre en valeur une aire marine ainsi que sur la participation active des collectivités territoriales dans la gestion du patrimoine environnemental et culturel lié à leur identité propre. Si la participation des communautés locales apparaît comme un élément essentiel et démocratique dans la reconnaissance d’un espace naturel protégé, il apparaît tout aussi capital de bien saisir la logique qui sous-tend les actions de l’État et du milieu. Les résultats empiriques montrent deux logiques d’action distinctes à l’œuvre, une logique classique de planification et implantation stratégiques de l’état réservant une espace de participation programmée pour la communauté et une logique stratégique communautaire à caractère émergent, de portée moins englobante, mais adaptable aux nouvelles réalités et contraintes gouvernementales. Les résultats peuvent être représentés sous forme d’un processus de gouvernance à l’œuvre, un caractérisé par une participation de base, mais un qui suggère qu’un processus plus hautement démocratique nécessiterait un plus haut degré de vigilance dans la perspective communautaire, suffisante pour produire une meilleure symétrie de pouvoir démocratique entre l’État.

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Texte intégral

Introduction

1Partant d’une approche politique du développement durable, dans tout processus de création et de mise en valeur d’un espace naturel que l’on souhaite protéger pour les générations actuelles et à venir, nous concevons l’analyse du système d’action et de décision entre logiques d’acteurs, où les protecteurs de la ressource, les promoteurs touristiques ainsi que les communautés locales riveraines sont considérés comme des acteurs privilégiés pour l’analyse.
Selon cette perspective, la création et la mise en valeur d’une aire protégée, telle qu’un parc national ou une aire marine, reposent sur les initiatives de l’État ainsi que sur la participation des collectivités à la gestion du patrimoine environnemental et culturel, jouant ainsi un rôle décisif dans le développement et la mise en marché d’un produit que l’on pourrait qualifier d’écotouristique dans le cas d’un parc de conservation. En d’autres termes, la protection et la mise en valeur d’un espace naturel protégé découlent d’un processus d’interaction entre l’État et les communautés concernées par un tel projet.

2De ce fait, la création d’une aire protégée peut être comprise, dans son sens politique, comme le résultat d’une négociation entre différents intervenants en vue d’une décision qui permet de construire localement l’équilibre recherché entre, d’une part, la protection et le maintien de la biodiversité et, d’autre part, le développement régional.
Cet article propose l’analyse des interactions socioculturelles d’acteurs multiples ayant des intérêts divergents en ce qui concerne la reconnaissance d’un espace naturel à titre de parc national, plus particulièrement le parc marin du Saguenay–Saint-Laurent (PMSSL). Compris dans le sens d’espace socialisé et investi de valeurs parfois contradictoires, ce territoire constitue le cas empirique sur lequel repose l’analyse des logiques d’acteurs et est brièvement décrit dans la première section. Dans un deuxième temps seront décrites les catégories empiriques issues de l’analyse de contenu d’entrevues auprès des principaux acteurs en cause. Dans la troisième section, ces contenus bruts d’entrevues sont regroupés, plus formellement structurés et développés en deux logiques d’action distinctes, soit celle de l’État et, en contrepartie, celle du milieu. Enfin, la dernière section analyse la dynamique d’interaction à l’œuvre entre ces deux logiques d’action.

1. Contextualisation du problème

3La création d’une aire protégée sur un territoire spécifique concerne une multiplicité d’intérêts locaux et extralocaux en concurrence. Dans cette perspective sociopolitique, la définition d’un espace protégé retenue aux fins de cette étude est la suivante :

Un espace protégé est donc plus qu’un espace de protection ; c’est bien un territoire de nature avec ses limites, ses hauts lieux, ses ressources, mais aussi sa société locale et son mode de gouvernance propres. Son étude intéresse autant la biologie que la science politique, autant l’écologie que l’économie ou la psychologie sociale (Depraz, 2008 : 6)

4Cette approche multidisciplinaire permet de mieux comprendre le contexte d’ensemble du processus de négociation à l’œuvre et d’identifier les dynamiques sociales et territoriales qui sous-tendent les logiques d’action des principaux acteurs intervenus lors de la création d’une aire marine de conservation, soit celle du Parc marin du Saguenay–Saint-Laurent (PMSSL). Il est à souligner que le PMSSL, premier parc entièrement constitué d’eau (au Québec et au Canada) et d’une superficie totale de 1 138 km2, est situé à la confluence du fjord du Saguenay et de l’estuaire du fleuve Saint-Laurent. Il est entouré d’une vingtaine de municipalités réparties dans trois municipalités régionales de comté (MRC), se caractérisant toutes par des traits socioculturels distinctifs (cf. Carte 1). Géré conjointement par les gouvernements fédéral et provincial, en association avec les intervenants du milieu, ce parc national a été créé à la suite de deux consultations publiques, dont l’une portait sur les limites du parc et l’autre, sur la proposition de mise en valeur. Dans l’ensemble, plus de 130 mémoires ont été déposés lors des audiences publiques par des participants en majorité québécois, mais également issus de communautés ontariennes et américaines.

Figure 1. Limite du parc marin et l’aire de coordination

Figure 1. Limite du parc marin et l’aire de coordination

5Tant dans le cas du gouvernement du Québec que celui du Canada, les lois et politiques actuelles sur les parcs nationaux de conservation exhortent l’État à consulter les populations concernées par un tel projet avant sa mise en œuvre. À titre d’exemple, la Loi sur les parcs nationaux du Canada précise ce qui suit :
Le ministre favorise, le cas échéant, la participation du public à l’échelle nationale, régionale et locale — notamment la participation des organisations autochtones, des organismes constitués dans le cadre d’accords sur des revendications territoriales et des représentants des collectivités —, tant à la création des parcs qu’à l’élaboration de la politique et des règlements à leur égard, des plans de gestion, de l’aménagement des terres et du développement des collectivités et des autres mesures qu’il juge utiles. (2000, ch. 32)

6De plus, l’Agence Parcs Canada souligne que la participation du public, tant aux niveaux local, régional et national, est essentielle à la réalisation des plans de gestion des parcs. Pour sa part, le Québec a adopté l’orientation et les pratiques suivantes lors de la création d’un parc.
Au moment d’entreprendre le processus de création d’un parc, des groupes de travail composés de représentants régionaux sont mis en place par le Ministère. Ces entités visent à recueillir et mettre en commun l’information, et à la diffuser aux divers groupes concernés par le projet de parc. Le Ministère peut ainsi intégrer les connaissances locales à cette étape de sa planification et prendre connaissance des attentes du milieu. Les discussions menées au sein des groupes de travail visent également à explorer des avenues afin que le projet de parc soit acceptable d’un point de vue social et économique.

7En parallèle, le Ministère recueille les connaissances relatives au territoire visé, puis rédige un plan directeur provisoire afin de consulter la population, dans le cadre d’audiences publiques, quant aux limites et au développement du parc. Sur la base des conclusions de cette consultation, le gouvernement procède à la création du parc et le Ministère rédige ensuite son plan directeur1.

8Or, si les consultations publiques nous éclairent sur les convergences et divergences d’intérêts en regard d’enjeux spécifiques identifiés par les décideurs, elles nous renseignent peu sur les contextes, les stratégies et les logiques d’action qui sous-tendent ces intérêts et ces différences entre les deux types d’intervenants, l’État et le milieu.
L’expérience montre que les consultations publiques peuvent faire ressortir les intérêts convergents et divergents exprimés de manière formelle par les principaux acteurs en regard des propositions faites par les représentants de l’État. Dans cette perspective, l’approfondissement de l’analyse pose diverses questions spécifiques de recherche dans le cas de la création d’un espace naturel protégé, soit : 1) quelles sont les stratégies ou logiques d’action utilisées, d’une part, par les représentants de l’État et, de l’autre, par les intervenants du milieu (au-delà des consultations publiques) en vue de faire adopter leur vision respective des enjeux lors de la création d’un parc national de conservation ? 2) Quelle est alors la dynamique d’interaction entre ces deux logiques d’action ?

9Les réponses à ces questions permettraient en premier lieu de mieux cerner les visions distinctes concernant un nouvel espace protégé et, en second lieu, d’identifier les potentiels de développement conjoints de projets écotouristiques possibles par et pour les intervenants du milieu. En d’autres termes, comment ces différents acteurs, l’État et le milieu, perçoivent-ils l’espace à protéger et par quels moyens entendent-ils influer sur le processus de mise en œuvre de ce nouveau territoire qui, bien que créé, demeure indéterminé dans sa forme finale ? Afin de répondre à ces questions, une étude empirique réalisée lors de la création du Parc marin du Saguenay–Saint-Laurent (PMSSL) a permis de reconstruire la trajectoire sociopolitique empruntée par les acteurs concernés par le projet afin de promouvoir leurs objectifs propres en regard d’un espace marin en voie d’être protégé au plan juridique.

1.1. Approche théorique

10C’est ainsi que nous situons les logiques d’action des intervenants concernés par la création du PMSSL, dans le contexte d’une décision publique à laquelle ils sont invités à prendre une part active. On peut supposer l’existence d’un écart entre les intérêts de l’organisation (ceux qui détiennent le pouvoir) et les intérêts collectifs des individus ou groupes concernés par la décision. La participation est ainsi souvent définie en termes d’échange d’information (et d’autres ressources techniques ou financières) et, implicitement, en termes d’une certaine ouverture à un partage de pouvoir entre les décideurs et les citoyens afin de leur permettre de prendre une part active dans le processus (Lequin, 2001).

11Le concept de démocratie permet de conceptualiser la participation des communautés dans le cas de la création d’une aire protégée, à caractère durable, en la situant dans une approche politique de prise de décision gouvernementale qui reconnaît la souveraineté et donc la participation des gouvernés comme fondement légitime de l’État — laquelle prend ici la forme d’un processus de négociations régionales entre différents intervenants, chacun ayant ses propres objectifs et ses propres intérêts. Sur le plan global, la conséquence première est que la décision prise résulte essentiellement d’une négociation politique fortement influencée par les pouvoirs en place, tout comme par les valeurs et l’habileté des acteurs locaux en présence. Les logiques de justification et de conciliation des intérêts permettent d’expliquer l’équilibre local de développement négocié entre les acteurs. L’identification de ces logiques d’action permet également d’éclairer le sens des modifications apportées ou non aux devis initiaux soumis à la population lors des deux consultations publiques et, de là, les visions et les enjeux fondamentaux expliquant le bilan final dans le cadre de la création d’une aire marine en territoire québécois.

1.2. Approche méthodologique

12Afin de faire émerger les rationalités d’action qui légitiment les demandes et les interventions respectives de l’État et du milieu en regard de la création du PMSSL, trente entrevues (avec 7 représentants de l’État et 23 intervenants du milieu) ont été réalisées sur le terrain lors du processus de création de ce parc marin.
L’analyse du contenu des entrevues repose sur la catégorisation d’éléments présentant une certaine homogénéité, selon deux étapes : dans un premier temps, identification des catégories substantives ou empiriques (c’est-à-dire les catégories à expliquer) formulées à partir de la transcription des entrevues de façon à respecter, autant que possible, les termes des acteurs ; et, dans un second temps, identification des catégories formelles, soit celles servant à expliquer les catégories substantives. Selon Strauss (1987), les catégories formelles ajoutent de la perspective en progressant des significations particulières aux préoccupations théoriques, de là leur grande utilité analytique, car elles sont construites clairement, explicitement et systématiquement. En définitive, ces deux types de catégories permettent une démarche inductive, soit le passage de la description empirique à l’explication théorique et, de ce fait, la reconstruction de la dynamique de négociation entre les différents types d’intervenants en identifiant les logiques d’action stratégique qui sous-tendent les intérêts divergents/convergents, en tout ou en partie.

2. Analyse des résultats

13Les résultats d’analyse du contenu des entrevues sont présentés en trois sections, soit 1) identification et description des catégories empiriques tirées des entrevues auprès des acteurs de l’État et du milieu ; 2) synthèse de ces résultats effectuée en regard des logiques d’action propres à chacun des deux types d’acteurs ; et 3) analyse de la dynamique d’interaction entre les deux logiques d’action principales.

2.1. Description des catégories empiriques

14Dans cette première section, des catégories empiriques, c’est-à-dire les catégories de contenu à expliquer, ont été dégagées à partir du verbatim des entrevues. L’analyse du contenu des entrevues a ainsi permis d’identifier 42 catégories empiriques représentant autant d’éléments d’information exprimés respectivement par les représentants de l’État et les intervenants du milieu. Pour minimiser tout biais méthodologique lié à l’interprétation des données empiriques, nous avons conservé les termes utilisés par les différents acteurs pour reconstruire les processus et comportements à expliquer. Le Tableau 1 décrit ces catégories colligées en fonction des commentaires émis soit par les représentants de l’État, de niveau fédéral ou provincial, soit par les intervenants du milieu. Certaines catégories ont été regroupées de manière à ne pas alourdir indûment le présent texte.

Perceptions des acteurs (État et milieu) par catégories empiriques

Perceptions des acteurs (État et milieu) par catégories empiriques

15À partir de cet inventaire des catégories empiriques, la section suivante propose une synthèse du positionnement respectif des logiques d’action de l’État et du milieu en regard de la création d’une aire protégée.

2.2. Analyse et interprétation des logiques d’action de l’État et du milieu

16Dans cette deuxième section, les catégories identifiées précédemment ont été regroupées et traduites sous forme de deux ensembles distincts de logiques d’action, celle de l’État et celle du milieu, représentant ainsi de nouvelles catégories formelles à partir du contenu des entrevues.
Cette synthèse permet de dégager plus nettement les logiques d’action en émergence : les objectifs stratégiques généraux, les orientations d’action et les moyens d’opérationnalisation privilégiés par chaque type d’acteurs, soit l’État et le milieu. L’objectif d’analyse est d’expliciter les prémisses de rationalité d’action et de décision de chacun, afin de mieux évaluer leur degré d’influence sur les résultats attendus des consultations publiques.

2.2.1. Logique d’action de l’État

17La logique d’action de l’État reconstruite à partir de l’analyse de contenu des entrevues peut être présentée selon trois niveaux d’objectifs inter-reliés de mise en œuvre pour le PMSSL (Tableau 2). Le premier niveau consiste en l’identification d’objectifs stratégiques généraux qui visent l’acceptation et la promotion du projet du parc marin par la population locale. Il ressort clairement des entretiens effectués auprès des intervenants de l’État que le milieu doit proposer des interventions conformes aux orientations du plan directeur et qu’il doit également adhérer à la philosophie du parc telle que promue par l’État. Le deuxième objectif général qui se dégage de la logique d’action de l’État consiste à assurer le leadership du projet, principalement à titre de coordonnateur, mais aussi de responsable des décisions pour tout ce qui concerne les équipements et les activités à l’intérieur des limites du parc. Enfin, et de façon plus distinctive, les représentants de Parcs Canada se disent soucieux de l’image institutionnelle qu’ils projettent au niveau international en matière de consultation publique et, au niveau régional, du besoin de visibilité sur le territoire en inscrivant leur présence par l’adoption d’un logo représentatif de leurs valeurs.

Logique d’action de l’État

Objectifs généraux

1) Faire accepter le parc aux partenaires du milieu, selon la vision de l’État ;

2) Assumer le leadership du projet PMSSL ;

3) Assurer l’aspect promotionnel de l’État.

Objectifs d’orientation

1) Intégrer le parc à sa communauté ;

2) Agir de manière à ce que le milieu s’approprie le parc, en lui attribuant une parte des responsabilités ;

3) Générer des retombées économiques dans les régions limitrophes ;

4) Agir de façon démocratique ;

5) Conserver les écosystèmes marins du PMSSL ;

6) Mettre en valeur une aire de conservation unique.

Objectifs opérationnels

1) Développer un plan d’action ;

2) Développer une nouvelle structure de gestion ;

4) Susciter l’implication du milieu ;

5) Catalyser les forces vives du milieu ;

6) Développer des partenariats avec le milieu.

18Le deuxième niveau de la logique d’action de l’État s’exprime à travers des objectifs d’orientation de développement. Tout d’abord, ses représentants soulignent l’importance d’intégrer le parc aux communautés riveraines, mais que l’expérience a montré qu’il faut compter au moins vingt-cinq ans avant que cela ne se produise. D’ici là, ils doivent gérer les craintes du milieu de se voir retirer ou confisquer leur pouvoir d’utilisation et de gestion d’un territoire qui leur appartient. L’un des moyens d’intégration retenus consiste à confier une partie des responsabilités aux intervenants du milieu, telles que la présidence du comité de coordination, la prise en charge du développement des thématiques propres aux différentes municipalités prévues dans le plan directeur. Par ailleurs, la reconnaissance d’un statut d’aire protégée pourra certes générer des retombées économiques dans les régions limitrophes au parc marin. En ce sens, l’invitation faite aux acteurs du milieu de prendre part aux décisions touchant le projet se double de la volonté de ces derniers de participer à l’organisation du développement du parc marin et à la mise en valeur, selon leurs intérêts, de ce territoire d’appartenance collective. Toutefois, pour les représentants de l’État, l’objectif principal d’orientation demeure celui de la protection du milieu marin selon les principes de développement durable et la sensibilisation de la population aux problèmes liés à la préservation de l’environnement — alors que pour le milieu, aux dires de l’État, cet objectif est concomitant à l’objectif social de maintenir les ressources humaines en région. Un autre objectif d’orientation consiste pour l’État à agir de façon démocratique. Ainsi, du point de vue de l’État, le processus de planification des parcs repose sur une démarche consultative, laquelle constitue un moyen d’expression des préoccupations, des attentes et des besoins d’un large éventail d’acteurs du milieu. Dans un souci d’agir de façon démocratique, il a été prévu que la composition du comité de coordination serait représentative du milieu régional, sans pour autant permettre à cette structure de laisser les conflits régionaux avoir préséance sur les intérêts collectifs ou communs du parc marin, tel que défini par l’État.

19Le troisième niveau de logique d’action de l’État propose des objectifs plus opérationnels en vue de la mise en œuvre de cette vision étatique, également pour assurer la visibilité du gouvernement à l’échelle nationale et internationale. Parmi ces objectifs, on note celui de développer un plan d’actions concrètes, mais qui se fera, dans le cadre de ce projet, par une démarche participative associant tant les divers représentants ministériels que les intervenants du milieu. L’État reconnaît à ce niveau le bien-fondé de devoir rendre des comptes à ses partenaires du milieu afin de bénéficier de leur appui en retour. Il devient alors primordial d’établir de nouvelles balises de fonctionnement pour permettre cette gestion participative, et grâce à cette structure une vision élargie sera mise de l’avant chez et par les membres du comité à l’égard du projet de parc marin. Pour ce faire, toutefois, l’État doit stimuler les forces vives du milieu en les informant adéquatement et en leur communiquant le concept de façon accessible. En définitive, comme l’État ne dispose plus des ressources financières des années antérieures, il importe de développer des partenariats d’affaires avec les représentants du milieu afin de générer des revenus et, subséquemment, concrétiser les différentes thématiques proposées dans le plan directeur pour la mise en valeur de ce territoire. En ce sens, le rôle que veut se donner l’État est celui de catalyseur des forces vives du milieu, d’un coordonnateur de projets, d’un accompagnateur, et non exclusivement celui d’une source de financement public.

2.2.2. Logique d’action du milieu

20Pour ce qui a trait à la logique d’action du milieu, elle se présente davantage sous la forme de valeurs pour la mise en œuvre du PMSSL que d’objectifs formels, comme c’est le cas pour la logique de l’État. Trois niveaux de valeurs sont présentés au Tableau 3.

Logique d’action du milieu

Valeurs générales

1) Autonomie d’action ;

2) Réalisation (développement) ;

3) Appartenance.

Valeurs d’orientation

1) Développement endogène, avec soutien de l’État ;

2) Transparence dans les communications ;

3) Information continue ;

4) Contrôle sur le choix du développement ;

5) Conservation des ressources ;

6) Consensus ponctuels seulement ;

7) Engagement conditionnel et limité face à l’État.

Valeurs d’opérationnalisation

1) Développement par projet ;

2) Communication par réseaux informels ;

3) Recherche d’alliances ponctuelles et thématiques ;

4) Obtention de ressources de la part de l’État ;

5) Capacité d’influencer l’agenda de l’État.

21Ainsi, au premier rang décrivant la logique des représentants du milieu, on trouve des objectifs d’action exprimés sous forme de valeurs générales à promouvoir au niveau de leur développement régional. La première valeur recherchée est l’autonomie d’action. Ils voient dans l’implantation du parc marin une occasion de prendre en charge le développement de leur région et d’harmoniser leurs efforts pour protéger la nature, créer des emplois et améliorer leur qualité de vie. Ils craignent que l’État avec son projet d’aire protégée ne vienne entraver leurs activités coutumières (ex : interdire la pêche blanche) et agisse ainsi comme une instance exogène à la région venant brimer leur pouvoir de décider de l’orientation de développements sur leur territoire. En somme, les intervenants du milieu sont conscients de l’importance de protéger les ressources naturelles et de mettre leur territoire en valeur. L’élément qui fait opposition n’est pas le but en soi, mais le moyen utilisé, c’est-à-dire la structure de protection et de gestion qui leur est imposée de l’extérieur.
Un deuxième niveau d’objectifs est représenté par les valeurs d’orientation que se donne le milieu, comparativement aux objectifs d’orientation de l’État ; certaines ont trait aux fins et d’autres au moyen d’orientation du développement, mais elles sont rarement dissociables dans l’action. Dans un premier temps, le développement doit se faire de façon endogène, mais avec un soutien de l’État et non dans un rapport concurrentiel avec ce dernier. Les projets mis de l’avant par le milieu devraient d’abord être consolidés avant qu’on en développe d’autres. Ce qui est le plus souvent reproché aux intervenants de l’État est leur manque de transparence dans les communications. En ce sens, pour les intervenants du milieu, la qualité (y compris la transparence) et la continuité de l’information transmise par les décideurs publics constituent une condition essentielle de partenariat stratégique pour le développement d’un bien collectif.

22Le troisième niveau de la logique d’action des intervenants du milieu s’exprime par des valeurs d’opérationnalisation. Ils ne sont pas prêts à donner un consentement unilatéral au gouvernement, mais souhaitent procéder par appuis ponctuels à partir de critères élaborés conjointement par l’État et le milieu, et qui permettront de privilégier certains projets. À titre d’exemple, si une bonne majorité des acteurs régionaux sont d’accord pour sauvegarder les quais dans la plupart des municipalités riveraines, ce consensus se réduit à une faible minorité lorsque le projet concerne la construction d’un centre d’initiation au parc marin, et en un lieu bien précis qui favoriserait une ville au détriment d’une autre. Si certains intervenants du milieu attendent un soutien scientifique ou une expertise technique de l’État, plus nombreux sont ceux qui réclament une aide financière davantage flexible qui leur permettrait de consolider les projets déjà mis en place. Et l’une des conditions de ce soutien réside dans l’accessibilité aux structures de participation, ce qui signifie la prise en considération du manque de ressources de certaines communautés riveraines.

23En définitive, les intervenants du milieu reconnaissent que la création du parc marin constitue un outil socioéconomique significatif pour développer l’industrie touristique et diversifier l’économie régionale, à court et à moyen terme. Selon les représentants du milieu, la plus grande lacune des gestionnaires de l’État se manifeste au niveau des communications, et plus spécifiquement dans leur incapacité à transmettre clairement l’information concernant le développement et l’avancement des projets en lien avec le parc marin.

2.3. Dynamique d’interaction entre les deux logiques d’action

24La logique d’action de l’État est représentative d’une logique classique d’aménagement. Elle traduit un pouvoir d’opérationnalisation vertical, c’est-à-dire du haut vers le bas. En contrepartie, la logique du milieu exprime davantage un pouvoir horizontal qui se traduit par un pouvoir de veto (implicite, mais très présent) sur la participation des communautés locales et, à la limite, un pouvoir de dissension voire de blocage, particulièrement au niveau des opérationnalisations.
Ce qui ressort également de cette dialectique est que la logique d’action du milieu est antérieure à l’arrivée de l’État et de la volonté politique de créer un parc marin ; cependant, elle se transforme face à cette nouvelle initiative politique exogène au territoire. À une logique interventionniste de l’État, le milieu réagit par une logique à la fois de persistance dans ses choix d’initiatives antérieures et de préservation des acquis au quotidien, tout en tentant de s’adapter et de bénéficier des changements occasionnés par la création du parc marin.

25En réaction à une logique de rationalité managériale formelle propre à l’État a émergé une logique d’action — d’adaptation — du milieu qui présente un caractère plus diffus, c’est-à-dire moins ciblé et en apparence plus contradictoire. Selon cette perspective managériale, la logique du milieu apparaît moins pragmatique dans son expression, en ce qu’elle accorde la primauté à la préservation de certaines valeurs individuelles et sociales dans ses revendications plutôt qu’à des objectifs de mise en œuvre de structure de gestion — tel que pour la logique de l’État, et qu’elle a pour but pratique de mieux contrôler l’opérationnalisation.
En ce sens, la logique du milieu recèle un caractère défensif, bien qu’elle ne puisse être réduite à une logique réactive. Il s’agit plutôt d’une logique de recherche d’ajustements et d’initiatives incrémentales, tout au long de l’émergence des initiatives de la logique d’État. Une logique qui reconnaît qu’elle n’a pas le pouvoir d’imposer son agenda global de développement à l’État, mais que dans cette asymétrie de pouvoir formel face aux décisions à prendre, plusieurs interstices d’occasions d’appropriation régionale de mise en œuvre sont identifiés et représentent autant de jalons de contrôle et de pouvoir d’influencer les décisions gouvernementales.

26Dans le cas de la logique du milieu, il serait plus précis de parler de renforcement émergent d’une logique identitaire face à la création du parc marin, qui pour lui n’existe pas dans une forme finale planifiée à l’origine, de sorte qu’elle n’est appréhendée ni construite comme un tout a priori, comme dans le cas de la logique d’État. C’est une logique identitaire à attentes et à appréhensions multiples, dans laquelle l’interaction État/milieu sert à développer l’appropriation du parc par le milieu en réponse aux attentes et aux inquiétudes exprimées par ce dernier. Le caractère identitaire de la logique du milieu peut se révéler également proactif dans ses intentions et objectifs, en ce qu’elle favorise — selon les circonstances — l’émergence de solutions novatrices locales.
Il s’agit donc une logique dynamique de construction sociale d’une réalité régionale souhaitée, sans pour autant être nécessairement partagée de tous, mais qui est construite à partir de consensus partiels plutôt que globaux. Cela contraste avec la dynamique de l’État, dont la réalité souhaitée n’est pas toujours transparente entre la recherche de consensus du milieu et celle de consentements plus ciblés parmi certains intervenants lui permettant, entre autres, d’identifier et de marginaliser les opposants aux visées étatiques.

27On constate que dans cette interaction et cette négociation, le jeu stratégique se joue par le biais de développement d’allégeances — toujours instables — entre des intervenants du milieu qui sont tantôt favorable à l’État pour une raison donnée, tantôt contre, pour une raison différente. C’est ici que les notions d’attentes et de projets précis prennent tout leur sens, en ce qu’elles permettent d’expliquer les origines et les diversités d’allégeances ponctuelles, c’est-à-dire en s’investissant d’une « fonction conative » (Depraz, 2008).
C’est d’ailleurs ce que montre la reconstruction de ces logiques d’action. Au départ, il s’agit de deux logiques distinctes, mais dynamiques dans leurs adaptations ponctuelles aux événements émergents. Cependant, la logique de l’État paraît présenter une plus grande formalité dans sa planification, plus d’envergure dans sa structure et ses ressources, plus d’uniformité dans sa vision, et plus de respect des impératifs managériaux qui lui sont propres.
La logique du milieu est de nature plus émergente — plus construite en acte — que planifiée, plus informelle dans sa réalisation et plus multiforme et locale dans ses visées. Dans le processus de création du PMSSL, une logique nourrit l’autre et, dans ce sens, elles forment une dynamique complémentaire d’un système d’action où l’on ne peut prétendre à une analyse en profondeur de l’une sans faire référence à l’autre. Cette dialectique n’implique pas pour autant que la logique du milieu soit nécessairement à la remorque de la logique de l’État. Elle peut même l’anticiper par une prise en main régionale, ce qui lui confère aussi un caractère proactif et non seulement réactif.

28Plus exactement, ce serait la dialectique entre ces deux logiques qui permettrait d’expliquer les particularités de la dynamique de participation ainsi que le bilan de négociation entre l’État et le milieu. Elles permettent de saisir le sens des intérêts convergents et divergents des participants, d’interpréter les résultats de la négociation et de comprendre les changements apportés au choix final des limites géographiques pour le PMSSL. Elles permettent également d’expliquer les modifications, d’ordre mineur, apportées au cadre de gestion initialement proposé et pour lequel le milieu revendiquait une structure et un pouvoir de décision davantage partagés avec l’État, alors que le bilan final ne lui accorde qu’un pouvoir de recommandation général. Concernant les autres requêtes du milieu, les modifications consenties — également d’ordre mineur — s’expliquent essentiellement par une logique d’amenuisement des divergences ou encore de « tranquillisation durable des rapports sociaux » (Depraz, 2008 : 287) de la part de l’État, et ce, en vue de préserver ses objectifs principaux.

29En définitive, l’analyse de la dynamique entre les logiques d’action montre que et pourquoi la négociation n’a pas eu pour effet de transférer une partie substantielle du pouvoir de l’État aux citoyens concernés et surtout de comprendre que, dès le début des consultations, les gouvernements considéraient cette demande comme hors contexte de la consultation.

30Si la participation des communautés locales apparaît comme un élément essentiel et démocratique dans la reconnaissance d’un espace naturel protégé, il apparaît tout aussi capital de bien saisir la logique qui sous-tend les actions de l’État et du milieu.

31Ce constat est d’autant plus important pour les intervenants du milieu qui sont guidés par une logique plus émergente et plus idoine que celle de l’État. Plus la maîtrise de cette logique est grande, plus ce milieu sera en mesure de mieux faire valoir ses priorités dans la mise en œuvre d’un futur espace protégé. Dans cette perspective, la dynamique entre ces deux logiques peut être interprétée comme une de gouvernance participative dont l’objectif est de coordonner les actions dans un contexte méta-organisationnel, où le pouvoir et les ressources de chacun sont limités, en vue d’en arriver à définir un équilibre ad hoc de développement durable pour une situation spécifique, où les valeurs générales de chacun doivent trouver concrétisation localement dans un ancrage local. Mais au-delà de ces convergences, force est d’admettre que les données empiriques suggèrent que des divergences de fond persistent entre les logiques d’action, autant au niveau des différences de visions, des priorités d’actions, que des processus et moyens d’opérationnalisation de l’aire protégée. De là, il est permis de concevoir que l’équilibre recherché entre l’État et le milieu s’articule dans un contexte d’action qui, bien qu’il témoigne d’un degré d’irréconciliabilité dans les intérêts de chaque contrepartie, permet un degré de construction commune de l’aire protégée.

32Dans la plupart des cas, le discours intégrateur reste un idéal théorique tandis que, sur le terrain, subsiste une portion significative de citoyens qui, par leur proximité à l’espace protégé, peuvent porter des revendications légitimes sur leur territoire de vie, mais qui restent exclus de la gouvernance de l’espace protégé (Depraz, 2008 : 253).

Conclusion

33Trois paramètres peuvent permettre de circonscrire l’équilibre établi entre l’État et le local, lesquels expriment le degré de réconciliation et de construction qui en résulte, soit : 1) le respect de l’expression démocratique locale durant le processus ; 2) la légitimité des revendications des populations riveraines (respects des droits, des coutumes, des propriétés privées) ; et 3) la « force du mode de gestion » (idem) des espaces protégés, tributaires des politiques environnementales de l’État et également de la marge financière allouée à la concrétisation de ces politiques (Depraz, 2008). Bien que les données ne permettent pas d’évaluer le degré d’équilibre spécifique pour chacun des paramètres, particulièrement pour le deuxième, les données d’ensemble suggèrent que pour les deux autres paramètres, la force du mode de gestion des politiques de l’État a eu pour effet de restreindre l’amplitude de démocratie participative possible dans le processus de gouvernance et du point d’équilibre d’implantation.

34En général, les résultats suggèrent qu’une gouvernance plus substantiellement participative sous-entend une dynamique d’interaction caractérisée par une vigilance continue pour une plus grande symétrie de pouvoir démocratique entre l’État et le milieu. Une gouvernance dans le cadre de laquelle l’action de l’État revêt alors la caractéristique d’une force davantage indirecte, se décentrant de la production de services pour se centrer davantage sur les processus de respect des normes et des conditions d’implantation, laissant place à une plus grande ouverture à des visions alternatives, ainsi qu’à de nouveaux cadres de fonctionnement social et politique (Lequin, 2001).

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Bibliographie

Baechler, J. (1985). Démocraties. Mayenne, France, Calmann-Lévy.

Burdeau, G. (1989). « Démocratie », Encyclopédie Universalis : 151-156.

Depaz, S. (2008). Géographie des espaces naturels protégés. Genèse, principes et enjeux territoriaux. Paris : Armand Colin.

Héritier, S. et L. LASLAZ (dir.) (2008). Les parcs nationaux dans le monde. Protection, gestion et développement durable, Paris, Ellipses Édition Marketing S.A.

Lequin, Marie (2001). Écotourisme et gouvernance participative, Sainte-Foy: Presses de l’Université du Québec.

Rowe, G. & L.J. Frewer (2000). “Public Participation Methods: A Framework for Evaluation”, Science, Technology, & Human Values, 25(1): 3-29.

Strauss, Anselm L. (1987). Qualitative Analysis for Social Scientists. Cambridge: Cambridge University Press.

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Notes

1 (http://www.mddep.gouv.qc.ca/parcs/creation.htm, site consulté le 3 mars 2009)

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Limite du parc marin et l’aire de coordination
URL http://etudescaribeennes.revues.org/docannexe/image/3565/img-1.jpg
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Titre Perceptions des acteurs (État et milieu) par catégories empiriques
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie Lequin, « Création d’une aire protégée et logiques d’action de l’état et du milieu : analyse d’une irréconciabilité constructive à l’œuvre », Études caribéennes [En ligne], 12 | Avril 2009, mis en ligne le 15 avril 2009, consulté le 28 mars 2017. URL : http://etudescaribeennes.revues.org/3565 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.3565

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Auteur

Marie Lequin

Département d’Etudes en loisirs, culture et tourisme ; Université du Québec à Trois-Rivières ; Ph. D.

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Droits d’auteur

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