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Espaces et aires protégés. Gestion intégrée et gouvernance participative

Les effets du nouveau régime des parcs nationaux sur le Parc National de la Guadeloupe : constat d’avancées facultatives d’une réforme pour « Grecs et Troyens »

Ana Rachel Teixeira Cavalcante

Résumés

Depuis désormais plus de deux décennies d’existence, le Parc National de la Guadeloupe connait un renouveau, mais surtout des bouleversements de tous ordres (sociaux, économiques, culturels, politiques et juridiques) avec la réforme du régime des parcs nationaux français. D’instrument de protection intégrale, il est devenu un instrument de protection intégrée, vecteur de développement durable. Malgré les critiques, les avancés dans le régime de conservation sont bien présentes. Dans la famille des parcs nationaux d’Outre-Mer, le Parc national de la Guadeloupe est le « frère ainé ». Pour lui, la réforme représente une évolution, mais dans quel sens ?

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Notes de l’auteur

Cette étude a été rédigée avec la précieuse contribution du personnel du Parc national de la Guadeloupe, que nous tenons à remercier à travers les personnes de Daniel Silvestre et d’Hervé Magnin, ainsi que du CREJEUTA et de son directeur, le Professeur Jean-Marie Breton, sans l’aide duquel ce travail n’aurait pas été possible.

Texte intégral

Introduction

1Les parcs nationaux, instruments de protection de la nature les plus anciens, garantissent l’équilibre et la beauté d’écosystèmes exceptionnels par une protection double et conjointe, constituée d’une protection stricte de la région principale qui définit le centre du parc, et d’une protection relativisée ou moindre, dans les zones intermédiaires, existantes entre le cœur et le reste du territoire non protégé. Cette structure représente ce qu’on a nommé la politique de l’« écrin » et de ses « joyaux ».
Les neuf parcs nationaux français ont connu une récente rénovation de leur régime juridique qui correspond à une évolution des aires protégées dans le cadre d’une préoccupation de durabilité. Cette réforme a apporté des modifications tant au niveau de la constitution des parcs qu’à celui des paradigmes auxquels se réfère leur nouvelle conformation. D’une protection quasiment intégrale au centre, les parcs français ont intégré à celle-ci une vision durable applicable à son environnement proche. Les maladresses de la loi ainsi que les disparités des régimes prévus pour la métropole et pour l’Outre-Mer n’ont fait que grossir les critiques de la doctrine environnementaliste à son égard (Cans 2006, Romi 2007). Elles montrent clairement la volonté du législateur de faire évoluer l’outil « parc national » d’un outil de protection « intégrale » à un outil de protection « intégrée », en le rapprochant des Parcs Naturels Régionaux, pour le moins en ce qui concerne les « aires d’adhésion », anciennes « zones périphériques ».

  • 1 Aux dires de R. Romi, « on comprend bien l’inquiétude d’une part de la doctrine soucieuse de protec (...)

2En touchant à ce « joyau » des outils de protection de la nature que sont les parcs nationaux, le législateur a soulevé des questions telles que le rôle de ces instruments ; le changement du paradigme conservationniste vers le durable (leur antinomie, ainsi que leurs conformités, compatibilités) ; la nature et l’adéquation de l’outil juridique (Charte) choisis pour à la fois réglementer et gérer ses espaces d’une protection à deux temps ; et enfin la politique de conservation aussi bien que la conservation des pouvoirs politiques locaux, dans l’Outre-Mer avec ses particularités, divergences et richesses, exprimées par la loi dans des dispositifs légaux à deux niveaux.
Les questions sont multiples, certes, mais elles ont en commun la problématique duale à laquelle le législateur a été confronté dans le cadre du projet et de la rédaction de la loi (Charte réglementaire et contractuelle, zones de conservation et de développement durable, métropole et outre-mer…). Les multiples concessions faites pour permettre l’évolution de projets, tels que les Parcs de la Guyane et celui des Hauts de la Réunion, pour plaire à la fois aux Grecs et aux Troyens, y ont introduit une certaine confusion1.

3Au niveau de l’Outre-Mer, la situation est également ambivalente. Si la Guyane et la Réunion connaissent les premières années de vie de leurs nouveau-nés que sont le Parc Amazonien de Guyane et le Parc national de la Réunion, la Guadeloupe fait face à un tout autre problème : après deux décennies d’activités, il s’agit désormais de prendre la mesure des nouvelles règles. Trois ans se sont écoulés depuis l’entrée en vigueur de la réforme, et la question qui se pose est de savoir où nous en sommes dans la mise en œuvre de ces nouvelles bases juridiques. S’il est trop tôt pour en tirer des conclusions, il n’est pas trop tard pour se poser des questions. Mais lesquelles ? L’ampleur de la réforme conduit à n’en aborder ci-après que quelques-unes. Au nombre des changements les plus importants, dans une l’approche juridique, figure l’instauration d’une Charte du parc, qui justifiera que l’on s’y arrête plus longuement.

4Néanmoins, force est de constater que plus que des réponses, cette étude vise à soulever des questions relatives à ce changement de paradigme, de l’évolution du statut d’instrument de conservation à celui superposé d’instrument vecteur du développement durable. Elle entend ainsi analyser la réforme et ses effets, appliqués au Parc national de la Guadeloupe. Pour cela, il faut d’abord revenir à la source, à l’outil même que constituent les parcs nationaux, pour percevoir l’effet de la réforme sur le régime français des parcs nationaux (1). Dans un second temps, nous tenterons de comprendre quels ont été ses effets sur le Parc national de la Guadeloupe et sa future Charte (2).

1. Les parcs nationaux : une approche globale

5Nous analyserons successivement les origines de ce régime particulier pour ensuite en identifier les évolutions.

1.1. Parcs nationaux : un début de et par la conservation

  • 2 Il s’agit d’un outil mis en œuvre par le droit interne, utilisé un peu partout dans le monde, même (...)

6Les parcs nationaux sont un instrument de protection de la nature par excellence. Le célèbre Parc National de Yellowstone, premier Parc national au monde, a été créé aux États-Unis en 1872 avec l’objectif notoire de conservation de la nature exubérante de ce lieu. Depuis Yellowstone, cet instrument de protection de l’espace, a été introduit dans des divers systèmes juridiques dans le monde (Australie : Parc National Royal en 1879, Congo : Parc National de Virunga en 1925, Inde — Parc national Jim Corbett en 1936, Brésil — Parc national d’Itatiaia 1937, Suisse — Parc national suisse en 1914, Angleterre —Parc national de Peak District en 1951, France — Parc National de la Vanoise, 1963)2.

  • 3 « Les catégories de gestion d’aires protégées de l’UICN sont un cadre mondial, reconnu par la Conve (...)

7Malgré son application diffuse et homogène, ainsi que l’existence de critères de création semblables, établis officiellement par l’UICN3, qui prévoit l’absence totale d’activités économiques d’exploitation dans le cœur du parc, tout en acceptant celles en accord avec ses objectifs (ex. : les pâturages), les régimes juridiques régissant les parcs nationaux ne sont logiquement pas tous uniformes. Ils s’adaptent aux conditions locales (avec ou sans habitants, possibilité ou non de chasse, exploitation économique) de pays à pays, mais aussi au sein d’un même pays. Aux dires de l’UICN, « cette variété reflète le fait que la conservation ne se réalise pas de la même façon dans chaque situation et que ce qui peut être souhaitable et faisable à un endroit peut s’avérer contreproductif ou politiquement impossible ailleurs. Les aires protégées sont le résultat d’un accent bienvenu mis sur la réflexion à long terme et sur l’attention au monde naturel ; cependant, elles impliquent parfois un prix à payer par ceux qui vivent dans ou à proximité des aires qui sont protégées, en termes de perte de droits, de terres ou d’accès aux ressources.

« Il y a des pressions croissantes, très justifiées, pour que l’on tienne correctement compte des besoins humains lorsque l’on crée des aires protégées, et ceux-ci doivent parfois faire l’objet de compromis quant aux besoins de la conservation. Alors que dans le passé, les gouvernements prenaient des décisions au sujet des aires protégées et en informaient la population par la suite, aujourd’hui on insiste davantage sur de larges consultations avec les parties prenantes et sur des décisions conjointes quant à la façon dont il faudrait mettre en réserve et gérer ces terres. De telles négociations ne sont jamais faciles, mais elles produisent d’habitude des résultats plus solides et plus durables, tant pour la conservation que pour les gens » (Dudley, 2008 : 3). 

  • 4 Le projet de création d’un parc national en Guyane a été annoncé par le Président François Mitterra (...)
  • 5 Etant ainsi une Région Ultrapériphérique d’Europe — RUP — située en Amérique du Sud, en pleine Amaz (...)

8En effet, les aires protégées de conservation telle que les parcs nationaux peuvent être restrictives au niveau local, exigeant pour être acceptées un processus de maturation de longue durée basé sur la gouvernance et prenant en compte les parties prenantes et les acteurs impliqués. Exemple de ces tensions et de l’évolution dans les processus de création, le nouveau Parc Amazonien de Guyane a nécessité quelques inflexions et dérogations à la loi française relatives aux parcs nationaux pour pouvoir être créé le 27 février 2007 et relativement accepté, même après un processus de 15 ans4 de maturation et de négociation auprès des gouvernants locaux ainsi que de la population. Cet accouchement difficile est dû aux particularités de ce territoire qui est à la fois une région et un département d’Outre-Mer français5, habités de surcroît par des populations autochtones.

1.2. Les tendances globales de l’évolution

9Au cours de son application dans certains systèmes juridiques, si ce n’est sa fonction première, au moins le format de ce modèle a connu des évolutions. C’est le cas des parcs nationaux de France, qui, introduits par la loi du 22 juillet 1960 dans le dispositif juridique français et mis en œuvre en 1963 avec la création du PN de la Vanoise, ont subi de récentes modifications. Ce régime juridique a été réformé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, qui est venue renouveler la constitution et les objectifs de cet instrument de conservation. Réforme très contestée par certains environnementalistes (Can, 2006), elle a comme objectif l’évolution du régime des parcs nationaux dans une perspective de durabilité, sans pour autant s’éloigner du paradigme conservationniste de base. Ce qui signifie prendre en compte des considérations humaines, d’ordre économique, social et culturel, qui auparavant étaient écartées de « l’outil parc », prioritairement et principalement consacré à la conservation de l’espace et des espèces.

  • 6 Actu-Environnement, « La nouvelle loi sur les parcs nationaux fait grincer les dents les associatio (...)

10En effet, il s’agit d’une vision dualiste et complémentaire basée sur l’intégration de deux zones différentes (cœur, et aire d’adhésion), procédant de présupposés et de paradigmes distincts, respectivement de conservation et de développement durable. Cette nouvelle approche intégrative est un reflet des observations de l’UICN présentées ci-dessus à l’égard des aires protégées d’une façon générale. D’après Filoche (2007: 310), « la nouvelle loi prend certes acte des évolutions ayant cours au niveau de international en matière d’aires protégées : il s’agit aujourd’hui de concilier la protection des espaces et des espèces avec la présence et les activités humaines ». La réforme a ainsi permis, entre autres, la création du « Parc Amazonien de la Guyane », précité, ainsi que celui « des Hauts de la Réunion »6. Toutefois, même si son objet a d’abord visé ces deux nouveaux parcs, son champ d’application s’étend à tous les parcs déjà créés ou existants. La réforme a ainsi engendré une situation à deux niveaux : celui des parcs qui l’ont précédée, contraints de s’adapter, et celui des parcs qui lui ont succédé, déjà créés sous le nouveau label du « parc national durable », et ainsi appelés à la mettre en œuvre.

11Si, d’un côté, l’analyse de ce dernier cas de figure a déjà été objet de quelques études antérieures (Filoche, 2007 a, Untermaier, 2008), de l’autre, c’est plutôt au niveau des parcs nationaux préexistants au moment de la réforme que ces mesures posent des questionnements déterminants et engendrent des bouleversements significatifs. Parmi eux, le Parc National de la Guadeloupe est un cas à part, étant le seul parc national d’Outre-Mer à répondre à ce cas de figure, tout en intégrant les paramètres sociaux, économiques culturels et environnementaux les plus complexes.

2. Réforme des parcs : effet sur la Guadeloupe

12De nombreuses études ont été réalisées à l’issue de la nouvelle loi sur les parcs nationaux (Février 2006, Filoche, 2007a et 2007b, Romi, 2007), dispensant ainsi une analyse approfondie du sujet. Des critiques contondantes se sont succédé à l’égard de la dénaturation de l’objectif des parcs nationaux, qui était la protection intégrale de l’espace, compte tenu de son rapprochement avec le régime des parcs régionaux et l’adoption d’une charte et du paradigme du développement durable dans ses zones périphériques. Les raisons de ces allusions seront analysées (B), mais pas sans comprendre avant en quoi consiste ladite réforme (A).

2.1. L’évolution des parcs nationaux, vue sur la réforme du dispositif juridique français

13Nous allons nous concentrer sur deux éléments de la réforme, de deux types : organique et paradigmatique, afférents d’une part à la constitution du parc sont la Charte du parc, et le nouveau zonage (zone cœur et aire d’adhésion), et d’autre part le paradigme de développement durable introduit par la loi.

2.1.1. La nouvelle constitution du parc national français : la charte et les zones du parc

14La loi a emprunté au régime des parcs naturels régionaux l’instrument réglementaire qu’est la charte. Ceci a engendré des confusions dans le sens de la remise en cause de l’objet-parc national en tant qu’instrument de conservation, confusion largement analysée (Romi 2007). L’ancienne zone périphérique, selon les mots de M. Prieur (2002, p.350), avait été « conçue comme une zone de compensation au profit des collectivités locales dépouillées de certaines compétences à l’intérieur du parc. Elle ne bénéficie d’aucun régime juridique particulier, mais est le lieu d’un programme de mise en valeur permettant un ensemble de réalisations et d’améliorations d’ordre social, économique et culturel. La seule restriction à cette mise en valeur de la zone périphérique qui pourrait la rapprocher d’une zone tampon est que les mesures prises pour l’exclusion du programme de mise en valeur doivent rendre “plus efficace la protection de la nature dans le parc” (art. L331, C.env.) ». À cette affirmation il ajoutait le souhait que « la réforme envisagée du statut des parcs nationaux doive en profiter pour renforcer le rôle des zones périphériques ».

15En effet, depuis la réforme, le statut juridique des parcs nationaux a été renforcé avec l’imposition par la loi d’un minimum à respecter par les communes environnantes qui adhéreront à la charte : obligations relatives à la réglementation de la conduite, de la publicité, obligation de compatibilité des documents d’urbanisme avec la Charte du parc national dans son cœur, comme, le cas échéant, dans l’aire d’adhésion, à l’image de ce qui se passe dans les parcs naturels régionaux.
De plus, en ce qui concerne les dispositions de droit commun (ex. : chasse, pêche), le pouvoir de police de la nature qu’exercent les agents du parc, assermentés et commissionnés par l’autorité administrative, dans le cœur du Parc, a été étendu par l’article L.331-18 du Code de l’environnement, à l’aire d’adhésion. Au niveau du cœur, quelques avancées en termes de renforcement de la conservation ont été réalisées, avec à la fois l’interdiction d’activités minières et industrielles dans cette zone (art. 331-4-1), ainsi qu’avec le transfert de compétence du Maire au directeur du Parc dans la zone du cœur du parc (art. L. 331-10, C. env.). Toutefois, juridiquement, la portée du nouveau régime reste encore insuffisante en ce qui concerne en particulier les parcs nationaux d’Outre-Mer.

  • 7 « Il est composé d’un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à proté (...)
  • 8 « L’adhésion d’une commune à la charte, postérieurement à la création du parc national, est soumise (...)

16Également, concernant la nouvelle structure des parcs nationaux, leur centre est devenu possiblement plurinucléaire. Ainsi, un parc qui disposait d’une zone centrale unique peut désormais, depuis la réforme de 2006, instaurer plusieurs zones centrales, ou plusieurs « cœurs » (selon la nouvelle nomenclature officielle)7. Les aires d’adhésion ont elles aussi connu des changements. Dans ce nouveau cadre, celles-ci sont comprises comme « un territoire à géométrie variable, dans l’espace et dans le temps » (Cans 2006, p. 1433), devant être adaptées à la volonté des communes d’adhérer à la charte au moment de son adoption, ou à l’occasion de sa révision, mais aussi durant son application, même si dans ce cas les conditions s’avèrent plus strictes8. Pour cela il faut simplement qu’elles soient inclues dans le périmètre de la zone de l’aire d’adhésion projetée, qui se « définit comme tout ou partie du territoire des communes qui, ayant vocation à faire partie du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique avec le cœur ont décidé d’adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette protection. » (Art. L. 331-1 C. env.)

  • 9 Code de l’environnement, article 31, I. « Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux parc (...)

17À la différence du régime précédent, qui établissait dès le décret de création la partie centrale, dénommée « parc », et la zone périphérique, dont l’État déterminait souverainement les limites, dorénavant, si la partie centrale demeure établie par le décret de classement (art. 331-2,1° Code de l’environnement), la définition de la zone périphérique, devenue aire d’adhésion, appartient conjointement aux communes environnantes et aux divers acteurs impliqués9. Le terme même d’« adhésion » démontre le caractère volontaire, facultatif et subjectif de cette zone. Les communes qui ont une continuité géographique ou écologique avec le parc ou avec l’écosystème protégé (s’agissant des critères d’éligibilité pour que les communes environnantes intègrent les aires d’adhésion) ont le choix d’adhérer ou de rester en dehors des limites du parc. Cette décision se concrétise par la signature de la Charte du parc, qui sera l’instrument ambivalent réglementaire (cœur) et contractuel (adhésion) des relations entre l’établissement public à caractère administratif qui gère le parc national et les communes constituant la zone (périphérique) d’adhésion.

Source : Parcs nationaux de France, Guide des chartes des parcs nationaux. Les chartes des parcs nationaux. Soyez sur de ce qui vous dites !, janvier 2008, p. 6.

2.1.2. La charte du parc national

  • 10 Parcs nationaux de France, Guide des chartes des parcs nationaux. Les chartes des parcs nationaux. (...)

18La Charte devient ainsi un instrument clef dans la constitution géographique, politique et juridique du parc national. Dans les termes du Guide des chartes préparé par les Parcs Nationaux de France, elle « est ainsi conçue pour offrir aux acteurs du territoire un cadre contractuel concerté, qui renforce leur implication et leur donne les moyens d’harmoniser les différentes politiques publiques sur le territoire. Elle est soumise à l’évaluation dans une périodicité [15 ans] qui favorise l’évolutivité et réactivité de la politique qui concerne le territoire du Parc National »10.

19La charte vise un projet conjoint entre les parties prenantes et le parc national, ayant comme base la cohérence de la charte avec les activités entreprises par les parties concernées. Aux acteurs associés au projet par leur adhésion, s’imposera une exigence de cohérence entre leurs politiques et les engagements contenus dans la charte. Cette cohérence s’exprime particulièrement, comme précédemment mentionnée, dans la compatibilité des documents d’urbanisme avec les objectifs de la charte, de la publicité (réglementation dans l’agglomération par les conseils municipaux), et des règles encadrant la circulation.

  • 11 « C’est ainsi que de deux instruments on a fait un seul et qu’on en est venu tout de même un peu vi (...)

20Cet outil sera constitué de deux parties : la première définira les règles applicables au cœur du parc, et la deuxième établira celles relatives à l’aire d’adhésion. Si les deux instruments juridiques originels (plan de préservation et d’aménagement et Charte) ont été fusionnés en un seul11 — la charte du parc national —, la nature juridique de ce nouvel instrument n’est pas uniforme. Il s’agit en effet d’un instrument ambivalent, présentant une double nature distincte. La première partie correspond à un instrument de valeur réglementaire, dont le contenu est fixé unilatéralement par le conseil d’administration du parc (qui comprend des élus), et constitue un acte administratif opposable aux tiers. La partie relative à l’aire d’adhésion, de nature contractuelle, élaborée en concertation par l’établissement public et les parties prenantes, qui adhéreront volontairement à la charte, n’est quant à elle pas opposable. Au niveau de sa portée juridique, Chantal Cans (2006) précise qu’« en termes de contraintes, cette deuxième partie semble particulièrement modeste, mais elle constitue incontestablement un progrès au regard de l’indigence de l’encadrement normatif des anciennes zones périphériques » (Cans 2006, p.1434).

21Le tableau ci-dessous extrait d’un document élaboré par le PNG, illustre les divers niveaux législatifs ; les avancées issues de la réforme des parcs présentées ne seront néanmoins pas toutes applicables ni appliquées aux parcs nationaux d’Outre-Mer.

Source : Parc National de la Guadeloupe, Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe : 22. Mis en ligne en juin 2008. Disponible sur le site du parc national de la Guadeloupe : http://www.guadeloupe-parcnational.com

2.2. Les parcs nationaux d’Outre-Mer face à la réforme de 2006

  • 12 Les points abordés visent simplement illustrer le caractère facultatif de quelques dispositifs léga (...)

22En raison de la spécificité des parcs nationaux situés dans l’Outre-Mer, la loi instaure diverses dérogations à leur profit. Leur effet à l’endroit du Parc national de la Guadeloupe ne saurait en tout état de cause être minimisé. Restant dans son optique duale, cette loi présente des dispositifs légaux facultatifs, qui peuvent remettre en cause les bienfaits attendus de la réforme, comme des facultés contractuelles d’adhésion, celles-ci plus favorable dans le cas du Parc national de la Guadeloupe. Au-delà du dépassement de ses contradictions apparentes, le PNG doit s’adapter et renouer des nouveaux liens avec ses voisins pour faire en sorte que tous les bénéfices en soient pour la protection de la nature, même s’ils entendent répondre à un objectif de développement durable. En dépit de l’absence d’éléments concrets pour pouvoir encore établir un véritable bilan de la réforme quant à son impact sur le Parc national de la Guadeloupe, l’état actuel des négociations et de l’évolution en cours permet de déceler quelques orientations générales. Une brève12 analyse de quelques-unes des dérogations prévues par la loi, pour les parcs d’Outre-Mer, semble néanmoins opportune.

2.2.1. Les dérogations relatives aux parcs nationaux d’Outre-Mer

23Au niveau des dérogations, la loi parle par elle-même :
L’article 331-15-du code de l’environnement stipule que : « III. – Sauf mention contraire dans la charte du parc national :

« 1° L’obligation de compatibilité faite aux documents mentionnés au III de l’article L. 331-3 est limitée aux objectifs de protection définis par la charte pour le cœur du parc national ;
 2° L’obligation d’avis conforme de l’établissement public du parc national faite aux travaux ou aménagements mentionnés au II de l’article L. 331-4 est limitée au cœur du parc national. L’établissement public du parc est consulté pour avis pour ceux d’entre eux projetés dans l’aire d’adhésion.
IV. - L’établissement public du parc national peut être également chargé de la mise en œuvre de toute action en rapport avec ses missions statutaires, y compris en dehors du parc national, par les collectivités territoriales. »

24Or, l’article L 331-3, III, impose justement, quant aux avancées susmentionnées, celle de la compatibilité des documents d’urbanisme (le SCOT et le PLU) avec les principes généraux contenus dans la Charte. L’application dans les départements d’outre-mer de certaines dispositions présentant un caractère facultatif, reste donc soumise à la volonté politique des collectivités locales : « III. – L’établissement public du parc national est associé à l’élaboration et aux différentes procédures de révision des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme. « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales doivent être compatibles avec les objectifs de protection et les orientations de la charte du parc national. Lorsque l’un de ces documents est approuvé avant l’approbation de la charte, il doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans à compter de l’approbation de celle-ci.
« Lors de leur élaboration ou de leur révision, les documents de planification, d’aménagement et de gestion des ressources naturelles relatifs à l’agriculture, à la sylviculture, à l’énergie mécanique du vent, aux carrières, à l’accès à la nature et aux sports de nature, à la gestion de l’eau, à la gestion cynégétique, à la gestion de la faune sauvage, au tourisme et à l’aménagement ou à la mise en valeur de la mer figurant sur une liste fixée par le décret prévu à l’article L. 331-7 sont soumis pour avis à l’établissement public du parc national en tant qu’ils s’appliquent aux espaces inclus dans le parc national. Dans le cœur d’un parc national, ils doivent être compatibles ou rendus compatibles, dans un délai de trois ans à compter de l’approbation de la charte s’ils sont antérieurs à celle-ci, avec les objectifs de protection définis par cette dernière pour ces espaces. »

25Si la loi est arrivée à combler des lacunes législatives existantes dans les anciennes zones périphériques à l’égard de la cohérence des politiques publiques de l’aménagement du territoire et de celle de protection de la nature, avec l’imposition de l’obligation de compatibilité des documents d’urbanisme à la charte, le choix compromissoire du législateur d’élaborer une loi qui plaise à la fois « aux Grecs et aux Troyens », comme on l’a souligné, l’a rendue partiellement efficace et effective. La porte reste en effet ouverte à la non-applicabilité de l’intégralité de la loi à l’ensemble des parcs nationaux français. Trois sur neuf d’entre eux ne seront ainsi pas tenus de respecter ces dispositions légales, ceux-ci étant les trois parcs nationaux de France en outre-mer : le Parc Amazonien de Guyane, le Parc des Hauts de la Réunion et le Parc National de la Guadeloupe. L’aberration résultant de cette « condescendance » législative est d’autant plus grave qu’il s’agit des territoires les plus riches en biodiversité, où la zone d’adhésion possède à elle seule une biodiversité plus riche que celle existante dans l’intégralité des parcs nationaux en métropole (cœurs compris), comme c’est en particulier le cas en Guyane (alors que paradoxalement c’est dans ces régions d’outre-mer que la destruction de la biodiversité s’est avérée être la plus importante et la plus rapide !).

  • 13 Les lectures de la loi et du Guide sur la Charte du Parc national révèlent d’autres dérogations qui (...)

26Qui plus est, en sus du caractère facultatif d’une telle avancée, on peut relever d’autres dispositions s’inscrivant dans le même sens13. Malgré l’existence de multiples raisons en faveur d’un tel choix, qui à tout prendre est plus positif que de n’avoir réalisé aucune avancée, celui-ci est révélateur de la place et du pouvoir de l’État, pouvoir exécutif aussi bien que législatif, dans les départements d’Outre-Mer, dans le domaine tout au moins de la conservation de la nature.

Source : Parc national de la Guadeloupe, Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe. URL : http://www.guadeloupe-parcnational.com

2.2.2. Des influences importantes sur le PNG

  • 14 Pour avoir plus d’information sur les effets sur le PNG et le projet de révision du décret du parc, (...)
  • 15 Dans la mesure où le PNG était un parc national ne disposant pas d’une zone périphérique contigüe e (...)

27Tout d’abord, s’impose la remise en cause du décret initial constitutif du parc, pour l’adapter aux nouvelles dispositions légales14, dans le respect, en amont, de règles générales figurant dans le Code de l’environnement et, en aval de la charte, des exigences de la conciliation avec d’autres règles aussi générales que spéciales, basées sur des fonctions duales, qui ne peuvent être mises en place que dans le cadre d’une nouvelle gouvernance. L’opportunité d’augmenter le périmètre du « cœur » du parc dans un territoire relativement exigu ne peut pas non plus passer inaperçue, ce qui pourra se réaliser par la création et l’intégration d’autres cœurs outre celui qui existe actuellement. L’avant-dernier avantage résultant de la loi réside dans l’extension en ce sens désormais possible du cœur à des zones terrestres et marines, permettant l’élargissement significatif de la zone ayant vocation à faire partie de l’aire d’adhésion. Celle-ci est certes potentielle, mais une nouvelle porte est ouverte là où il n’y avait auparavant qu’une fenêtre à moitié fermée15.

  • 16 Parc national de la Guadeloupe, « Situation aire d’adhésion Guadeloupe », Synthèse du Rapport de pr (...)

« Dans sa configuration originelle définie par le décret de 1989, l’aire optimale d’adhésion (ex zone périphérique) du parc national est limitée aux trois communes de Vieux-Habitants, Bouillante et Pointe-Noire (….) [À partir de la nouvelle loi,] l’aire optimale d’adhésion inclut les communes de Anse-Bertrand, Baie-Mahault, Baillif, Basse-Terre, Bouillante, Capesterre-Belle-Eau, Deshaies, Gourbeyre, Goyave, Lamentin, Les Abymes, Morne-à-l’Eau, Petit-Bourg, Petit-Canal, Pointe-Noire, Port-Louis, Saint-Claude, Sainte-Rose Trois-Rivières, Vieux-Fort, et Vieux-Habitants. Elle exclut les zones urbanisées périphériques de l’agglomération pointoise de Baie-Mahault et Les Abymes. »16

  • 17 Celle-ci est un instrument-projet porteur de défis et d’espoirs car son « enjeu est de traduire con (...)

28Cette extension « par ricochet » concerne la plus importante des dispositions, qui est celle relative à l’intégration des intérêts qui seront établis par la Charte du Parc17. Malgré la confusion, il faut espérer que du chaos généré par le nouveau texte dans ses aspects dérogatoires notamment, naisse l’ordre. En l’occurrence, un ordre basé sur l’intégration, qui signifie une plus grande acceptation du parc par la population, puisque celui-ci aussi les aura pris en compte à travers un processus ad hoc de participation. C’est là, peut-être, le plus grand avantage que peut présenter cette réforme pour le Parc national de la Guadeloupe.

Conclusion

  • 18 Cette tendance a été illustrée dans l’introduction par les évolutions que subissent les concepts d’ (...)
  • 19 Changement seulement partiel puisque qu’il atteindra plutôt les aires d’adhésion et non le cœur du (...)

29Devant ce nouveau panorama législatif, la lute entre conservationnisme et utilitarisme peut finalement trouver une trêve dans la nouvelle optique de développement durable appliquée aux espaces protégés. Toutefois, cette affirmation ne trouve son sens que si celle-ci a comme condition sine qua non la soutenabilité environnementale, condition sans laquelle le concept cesse d’être durable pour devenir un flou et artificiel, un concept de compromission plus que de compromis dans et pour la protection de la nature. Ce choix paradigmatique entrepris par le législateur français, malgré le fait que ses raisons soient fondamentalement ancrées au niveau local, suit une tendance mondiale de l’évolution de la conception de la conservation de l’espace18. Mais quelques questions se sont posées dans ce moment d’évolution, par exemple l’application de ce changement partiel de paradigme19 en Guadeloupe ou même les influences du compromis fait par le législateur pour approuver cette loi vis-à-vis de l’objectif du Parc lui-même.

  • 20 « La charte du parc fera l’objet d’une élaboration collective et d’une très large concertation au c (...)

30Au regard des quelques points analysés ci-dessus, qui ne peuvent être qu’illustratifs et non exhaustifs, le sentiment initialement ressenti par les juristes de l’environnement, dûment fondé, surtout en ce qui concerne les Parcs Nationaux d’Outre-Mer, peut toutefois être dépassé ou nuancé en considération des avantages apportés par la nouvelle législation. Dans le cas du Parc national de la Guadeloupe, celui-ci se voit contraint de procéder à une adaptation dans un laps de temps relativement court pour ce faire20, compte tenu du temps nécessaire pour conduire et conclure le nouveau processus de gouvernance afférent à l’élaboration de la Charte. Cette adaptation viendra peut-être, ainsi qu’on l’espère, chargée d’un engagement plus ample non seulement au niveau de l’extension territoriale (adhésion des communes environnantes), mais aussi au niveau des politiques locales d’aménagement et de développement de la part des acteurs locaux.

  • 21 Ce volet conservationniste doit être également présent dans les zones d’adhésion, à un degré moindr (...)

31Comme tout texte procédant d’une démarche de conciliation, cette loi présente deux facettes. Parfois, le compromis normatif, fruit des négociations politiques, s’avère si non nécessaire, pour le moins utile dans l’évolution réelle de la prise en compte de l’environnement, même si elle se fait à petits pas incomplète et loin de l’idéal. Ce que l’on peut, d’un côté, regretter en raison de textes procédant d’une affirmation insuffisante du rôle conservationniste21 de l’instrument parc national dans les DOM, lacune exprimée par le caractère facultatif de certaines mesures, peut, de l’autre, être perçu comme une opportunité de rénovation, et d’obtention corrélative d’une plus grande effectivité, par la constitution d’un partenariat durable basé sur la gouvernance locale, et l’obtention d’une efficacité accrue de ces instruments, déjà matures, mais encore jeunes, que sont les parcs nationaux.

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Notes

1 Aux dires de R. Romi, « on comprend bien l’inquiétude d’une part de la doctrine soucieuse de protection [référence à Chantal Cans] et critique de la notion de développement durable : celle-ci est partiellement fondée, car les termes de la loi sont flous, confus, d’une inutile complexité. », ROMI, loc.cit., p. 52

2 Il s’agit d’un outil mis en œuvre par le droit interne, utilisé un peu partout dans le monde, même s’il n’y a pas de règle internationale qui le stipule. Cela constitue par ailleurs un exemple d’internationalisation d’un mécanisme de droit interne, en l’absence de reconnaissance par un instrument international.

3 « Les catégories de gestion d’aires protégées de l’UICN sont un cadre mondial, reconnu par la Convention sur la Diversité Biologique, qui permet de classer la grande variété de types de gestion des aires protégées. Concentrer la gamme presque infinie d’approches en six catégories ne pourra jamais être plus qu’une approximation. Mais le grand intérêt et la passion qui sous-tendent le débat sur la révision de ces catégories montrent que pour de nombreux conservationnistes, entre autres, elles représentent un cadre global critique qui aide à façonner la gestion et les priorités des aires protégées dans le monde entier » in Dupley, Nigel. (Éd.), Lignes directrices pour l’application des catégories de gestion aux aires protégées. Gland, Suisse, 2008 : UICN. Avant-propos, p. viii. La liste des catégories d’aires protégées peut être retrouvée en ligne sur le site du Comité français de l’UICN. http://www.uicn.fr/-Aires-protegees-.html

4 Le projet de création d’un parc national en Guyane a été annoncé par le Président François Mitterrand en 1992 pendant la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement à Rio.

5 Etant ainsi une Région Ultrapériphérique d’Europe — RUP — située en Amérique du Sud, en pleine Amazonie.

6 Actu-Environnement, « La nouvelle loi sur les parcs nationaux fait grincer les dents les associations de défense de l’environnement », rubrique « Politique » du 25/05/2005, disponible à travers le lien : http://www.actu-environnement.com/ae/news/1124.php4.

7 « Il est composé d’un ou plusieurs cœurs, définis comme les espaces terrestres et maritimes à protéger (…) », Art. L 331-1 du Code de l’environnement. 

8 « L’adhésion d’une commune à la charte, postérieurement à la création du parc national, est soumise à l’accord de l’établissement public du parc. Cette adhésion ne peut intervenir qu’à une échéance triennale à compter de l’approbation de la charte ou que lors de sa révision. Elle est constatée par le préfet qui actualise le périmètre effectif du parc national. » Art. L 331-2 du Code de l’environnement.   

9 Code de l’environnement, article 31, I. « Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux parcs nationaux existants à la date de sa publication dans les conditions suivantes : 1° Les espaces ayant été classés par décret en parc national constituent le cœur du parc national. Les territoires classés en zone périphérique constituent les territoires ayant vocation à adhérer à la charte du parc national ; 2° Le décret en Conseil d’État approuvant la charte du parc, dressant la liste des communes qui ont exprimé leur adhésion à cette charte et fixant le périmètre des espaces terrestres et, le cas échéant, maritimes du parc intervient dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la présente loi. Jusqu’à la publication de ce décret, le programme d’aménagement du parc national ou, le cas échéant, le programme d’aménagement révisé et approuvé par les ministres chargés de la protection de la nature et du budget, est applicable au cœur, sous réserve de sa conformité aux dispositions de la présente loi. Jusqu’à la publication de ce décret et de la définition des périmètres des espaces urbanisés du cœur du parc national, les dispositions visées au 1° du I de l’article L ».

10 Parcs nationaux de France, Guide des chartes des parcs nationaux. Les chartes des parcs nationaux. Soyez sur de ce qui vous dites !, janvier 2008, p. 4. Document disponible sur le site du Parc des hauts de la Réunion. http://www.reunion-parcnational.fr/IMG/pdf/La_charte_en_questions.pdf

11 « C’est ainsi que de deux instruments on a fait un seul et qu’on en est venu tout de même un peu vite à sacrifier au dogme selon lequel il faut passer “de la contrainte au contrat”. Ce faisant, on est passé insensiblement de l’usage des acquis des pratiques de deux parcs nationaux et des modèles performants offerts par certains PNR à une forme d’imitation apparente et partielle par les parcs nationaux du modèle des PNR… Confusion de débats, confusion des esprits, puis confusion du texte et donc regrettable, très regrettable confusion des modèles ! » Voir l’analyse de Raphael Romi sur l’évolution de cet outil au sein du projet de loi in Romi, Raphaël, loc. cit. p. 50.

12 Les points abordés visent simplement illustrer le caractère facultatif de quelques dispositifs légaux à l’égard de l’Outre-Mer.

13 Les lectures de la loi et du Guide sur la Charte du Parc national révèlent d’autres dérogations qui ne seront pas analysées ici dans leur intégralité en raison des limites de la présente étude.

14 Pour avoir plus d’information sur les effets sur le PNG et le projet de révision du décret du parc, voir : Parc National de la Guadeloupe, Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe. Mis en ligne en juin 2008. Disponible sur le site du parc national de la Guadeloupe : http://www.guadeloupe-parcnational.com

15 Dans la mesure où le PNG était un parc national ne disposant pas d’une zone périphérique contigüe entourant son cœur. En effet, de toutes celles qui pouvaient y être intégrées, seules trois communes avaient « accepté » de faire partie de la zone périphérique. Même s’il s’agissait d’une décision « unilatérale » de l’État, l’établissement public ne pouvait pas imposer une telle décision, perçue comme une « contrainte » pour les raisons susmentionnées.

16 Parc national de la Guadeloupe, « Situation aire d’adhésion Guadeloupe », Synthèse du Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe. Mis en ligne en juin 2008, Disponible sur le site du parc national de la Guadeloupe : http://www.guadeloupe-parcnational.com/Decret/?1-2-Aire-optimale-d-adhesion-a-la

17 Celle-ci est un instrument-projet porteur de défis et d’espoirs car son « enjeu est de traduire concrètement la continuité écologique en même temps que l’existence d’un espace de vie et de développement durable. Il s’agit donc d’une nouvelle conception du parc national, reposant sur une vision partagée, intégrée et vivante, d’un espace cohérent dans ses différentes composantes, induisant une nouvelle gouvernance. La charte du parc national, élaborée dans un processus partenarial et adoptée après consultation publique, est un document qui a vocation à matérialiser le “projet de territoire” de l’ensemble du parc national, ainsi qu’à structurer la politique de l’établissement public ». Direction générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature du Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire – MEEDDAT, Parcs Nationaux, décembre 2008, p. 2. Document disponible sur le site du MEEDDAT : http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/parcs_nationaux_cle24128b.pdf

18 Cette tendance a été illustrée dans l’introduction par les évolutions que subissent les concepts d’aires protégées au sein de l’UICN.

19 Changement seulement partiel puisque qu’il atteindra plutôt les aires d’adhésion et non le cœur du parc qui continue à être un sanctuaire naturel. Cet aspect a été très bien présenté par le Prof. Raphael Romi dans son article précédemment cité.

20 « La charte du parc fera l’objet d’une élaboration collective et d’une très large concertation au cours des années 2008 à 2010 (elle doit être validée par un décret en Conseil d’État après enquête publique avant le 14 avril 2011) ».

21 Ce volet conservationniste doit être également présent dans les zones d’adhésion, à un degré moindre que dans le cœur, mais au moins comme pilier écologique du développement durable. Sans lui, le développement cesse d’être durable. La place attribuée aux 3 ou 4 piliers se référant à ce concept sera en tout état de cause tributaire de choix politiques.

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Table des illustrations

Légende Source : Parcs nationaux de France, Guide des chartes des parcs nationaux. Les chartes des parcs nationaux. Soyez sur de ce qui vous dites !, janvier 2008, p. 6.
URL http://etudescaribeennes.revues.org/docannexe/image/3587/img-1.jpg
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Légende Source : Parc National de la Guadeloupe, Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe : 22. Mis en ligne en juin 2008. Disponible sur le site du parc national de la Guadeloupe : http://www.guadeloupe-parcnational.com
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Légende Source : Parc national de la Guadeloupe, Rapport de présentation du Rapport de présentation du projet de modification du décret n° 89-144 portant création du Parc national de la Guadeloupe. URL : http://www.guadeloupe-parcnational.com
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Pour citer cet article

Référence électronique

Ana Rachel Teixeira Cavalcante, « Les effets du nouveau régime des parcs nationaux sur le Parc National de la Guadeloupe : constat d’avancées facultatives d’une réforme pour « Grecs et Troyens » », Études caribéennes [En ligne], 12 | Avril 2009, mis en ligne le 25 avril 2009, consulté le 25 avril 2017. URL : http://etudescaribeennes.revues.org/3587 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.3587

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Auteur

Ana Rachel Teixeira Cavalcante

Avocate au Brésil, doctorante en droit public à l’Université de Limoges, membre de la Commission de droit de l’environnement de l’IUCN ; anarachell@hotmail.com

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