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Espaces et aires protégés. Gestion intégrée et gouvernance participative

La Gestion LOcale SÉcurisée (GELOSE) : L’expérience malgache de gestion décentralisée des ressources naturelles

Bruno Sarrasin

Résumés

Marqué par une biodiversité exceptionnelle et une grande pauvreté humaine, la destruction rapide des ressources naturelles à Madagascar place le territoire et son appropriation au centre des enjeux de développement. Dans ce contexte, cet article s’intéresse à l’émergence et à la mise en œuvre d’une politique publique touchant la Gestion LOcale SÉcurisée (GELOSE) dont le principal objectif vise à transférer la gestion de ces ressources, de l’État vers les communautés locales, dans le but de les protéger plus efficacement. Cette lecture montre cependant que les objectifs, les ressources et les stratégies des principaux acteurs concernés sont difficilement conciliables et que le système de relation qu’il induit n’est pas nécessairement en phase avec les finalités poursuivies.

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Texte intégral

Introduction

1Par son insularité, Madagascar partage avec la Caraïbe plusieurs caractéristiques géophysiques, mais aussi économiques et politiques. Parmi les plus importantes, on trouve une richesse de la biodiversité qui, éloignée des grands foyers urbains, est généralement moins affectée par l’exploitation industrielle que les espaces continentaux plus accessibles. Cinquième plus grande île du monde — après l’Australie, le Groenland, la Nouvelle-Guinée et Bornéo — avec une superficie de 587 014 km2, la « Grande île » présente un relief diversifié et des écosystèmes uniques. Son isolement géographique jumelé à l’existence d’une grande variété de microclimats a permis le développement de formes de vie endémiques qui ont façonné les écosystèmes terrestres de l’île et sont à l’origine de certaines espèces les plus rares au monde (World Bank, 2007: 2). Cette diversité biologique, en particulier la couverture forestière d’origine (primaire), est cependant menacée par de nombreuses actions anthropiques qui vont des feux de végétation aux exploitations chaotiques des sols. Cette réalité résulte d’un paradoxe qui fonde l’intérêt d’analyser la gestion des ressources naturelles à Madagascar : le pays possède une biodiversité exceptionnellement riche dans un contexte de grande pauvreté humaine. La pression sur l’espace naturel est, en conséquence, importante et la population rurale est généralement identifiée comme la cause principale de la réduction annuelle moyenne de 200 000 ha de forêts (World Bank, 2007 ; MEEF, 2005 ; Banque mondiale, 2002 ; Cleaver et Schreiber, 1998). Les actions entreprises depuis quinze ans — notamment par l’intermédiaire des trois phases du Plan d’Action Environnemental (PAE) — ne semblent pas avoir atteint leur objectif principal qui vise à réfréner la dégradation des ressources naturelles en général et à inverser la spirale de la déforestation en particulier (Sarrasin, 2007). La problématique de l’utilisation durable des ressources naturelles demeure donc entière à Madagascar.

2Comme le soulignent Alain Bertrand et Pierre Montagne (2008 : 21), cette situation est exacerbée par l’expérience de la colonisation qui a placé tous les espaces et toutes les terres non cultivées dans le domaine de l’État, contribuant ainsi à créer des conditions intenables pour tous les acteurs, et en particulier pour l’État lui-même qui peut difficilement appliquer le principe de domanialité dans un contexte de grande pauvreté. C’est dans ces circonstances que le transfert de gestion apparaît comme une solution possible à la dégradation des ressources dans un compromis opérationnel cherchant à respecter les pouvoirs politiques formels et coutumiers, perçus jusqu’à récemment comme étant irréconciliables. Mais la volonté de transférer la gestion des ressources naturelles peut-elle se réaliser dans un contexte de grande pauvreté ? Quels groupes d’acteurs tirent profit de ce transfert ? Le transfert de gestion et de propriété est-il adapté aux attentes et aux dispositions de la population rurale ? Autant de questions qui placent le territoire et son appropriation au centre des enjeux dits de « développement ». S’inspirant de la sociologie politique, notre approche s’intéresse aux conditions qui ont présidé à l’émergence d’une politique publique touchant la gestion décentralisée des ressources naturelles à Madagascar dont le principal objectif vise à transférer la gestion de ces ressources, de l’État vers les communautés locales. Notre démarche, qui s’appuie sur la littérature touchant la redéfinition de l’usage de la forêt à Madagascar, ne prétend pas à l’exhaustivité ou à renouveler le débat sur la cohabitation entre les espaces productifs et les espaces protégés. À partir d’une lecture croisée des stratégies d’acteurs, nous proposons dans cet article un bilan critique des principaux effets de la loi GELOSE sur la protection des espaces naturels (biodiversité) et sur la pauvreté (identifiée comme la principale cause de dégradation de ces ressources) en posant, d’entrée de jeu, que : 1) les objectifs, les ressources et les stratégies des principaux acteurs concernés par la loi GELOSE semblent difficilement conciliables ; 2) cette situation peut expliquer certaines confrontations, blocages et problèmes de mise en œuvre dans cette tentative de gérer les ressources naturelles de manière à mieux les protéger.

1. Quelques repères historiques

3La crise environnementale dans laquelle se sont trouvés plusieurs pays du Sud à partir des années 1980 marque un tournant important dans la construction des problèmes et des solutions associées aux ressources naturelles à Madagascar (Sarrasin, 2007 ; 2005). Les crises économique et politique qui touchent cette période ont conduit le gouvernement malgache à se tourner massivement vers les bailleurs de fonds multilatéraux, comme le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque mondiale, ou bilatéraux, tel USAID ou les Coopération française et suisse, pour financer une série de programmes et de plans environnementaux qui culmineront avec le Plan d’Action Environnemental (PAE) mis en œuvre à partir de 1991. Les objectifs du PAE sont multiples, complexes et ambitieux. Pour ne citer qu’un exemple, plus de 50 aires protégées doivent être aménagées durant la mise en œuvre du Plan à partir de moyens financiers qui proviennent à 80 % de l’étranger (Lapeyre et al., 2007 ; World Bank, 2007). Bien qu’elle ne représente qu’une composante parmi les sept du PAE, la biodiversité est rapidement apparue comme LA véritable priorité de la politique et du financement qui lui est associé faisant ainsi écho aux préoccupations internationales sur l’environnement. C’est dans ce contexte que la protection des ressources naturelles apparaît comme l’un des axes prioritaires de développement à Madagascar, avec l’ajustement structurel de l’économie et la lutte contre la pauvreté (Sarrasin, 2005 ; Banque mondiale, 2003 ; 2002).

4Cette préoccupation est d’autant plus vive que les ressources forestières font l’objet de pressions particulièrement fortes depuis des décennies à Madagascar (MEEF, 2005). Les méthodes d’exploitation et de mise en valeur agricoles, conjuguées aux conditions socio-économiques, sont souvent évoquées pour expliquer le phénomène de déforestation et son accélération (Muttenzer, 2006 ; [MINENVEF] ministère de l’Environnement et des Eaux et Forêts, 2004). L’incapacité de l’État d’appliquer les lois existantes de protection des ressources naturelles a paradoxalement créé un accès à celles-ci puisque très peu d’actions sont effectivement réalisées sur le terrain. Cela est d’autant préoccupant que la forêt joue un rôle important dans la vie des Malgaches en répondant, particulièrement dans le milieu rural, à la plupart de leurs besoins en matériaux de construction, plantes médicinales et bois de chauffe (Ramamonjisoa, 2004). Dans la mesure où plus de 70 % de la population malgache vit sous le seuil de la pauvreté (Banque mondiale, 2007) et 73 % vivent en milieu rural (PNUD, 2007), les espaces forestiers font l’objet de la convoitise de la part de plusieurs groupes souvent éloignés de ces ressources. Une partie souvent importante de celles-ci échappe aux principaux occupants puisque les ressources sont prélevées par d’autres groupes provenant par exemple de villages voisins ayant déjà épuisé le potentiel de leur territoire ; d’exploitants forestiers à la recherche de ressources précises dans les zones les plus accessibles ; ou à cause de la faiblesse des rétributions d’une exploitation forestière (Maldidier, 2001 : 56-57). Comme le suggèrent Bertrand et Montagne (2008 : 16), ces dynamiques sociales et l’extension de l’appropriation privative des espaces naturels et agricoles à Madagascar posent la problématique des modes de gestion des ressources communes et de leur pérennité. Dans ces conditions, le renforcement des droits, de la légitimité et de la capacité de contrôle des acteurs locaux sur la forêt devient une des conditions majeures et l’un des principaux moyens de sortir de la pauvreté pour ces populations. La reconnaissance institutionnelle des niveaux communaux et communautaires comme interlocuteurs légitimes de l’État, à même de s’organiser pour valoriser durablement leurs ressources forestières communes, devient un enjeu majeur des politiques publiques. La question juridique semble être : « comment instituer sans institutionnaliser ? ».

5Notre démarche s’inspire de cette question en interrogeant, à l’instar de ce que Blanc-Pamard et Ramiarantsoa (2008) ont posé au sujet de la Gestion Contractualisée des Forêts, les motivations des différents groupes d’acteurs de s’engager dans une forme contractuelle de conservation des ressources naturelles. Nous cherchons en particulier à comprendre dans quelle mesure cette nouvelle formule d’agencement des territoires que concrétise la loi GELOSE répond adéquatement à l’enjeu de déforestation.

2. La GELOSE, une politique publique à la hauteur de ses ambitions ?

6Pour Corinne Larrue (2000 : 20), « une politique publique se définit comme un enchaînement d’activités, de décisions ou de mesures, cohérentes au moins intentionnellement, prises principalement par les acteurs du système politico-administratif d’un pays, en vue de résoudre un problème collectif. Ces décisions donnent lieu à des actes formalisés, de nature plus ou moins coercitive, visant à modifier le comportement de groupes cibles, supposé à l’origine du problème à résoudre. » La loi 96-025 relative à la Gestion locale des ressources naturelles renouvelables (loi GELOSE), promulguée le 10 septembre 1996, cadre dans cette définition en cherchant à répondre à deux principaux enjeux de biodiversité ayant cours au milieu des années 1990 (Antona et al., 2002). Le premier concerne la forte croissance de la migration aux abords des aires protégées mises en place au cours de la première phase du Plan d’Action Environnemental et la pression importante qui en résultait sur les ressources. À cet effet, l’échec des Projets de Conservation et de Développement Intégré (PCDI), qui s’appuyaient sur l’hypothèse voulant que le développement économique et social de la zone périphérique des aires protégées contribue à la protection du site, a montré que l’exclusion des populations riveraines n’est pas une solution efficace à la destruction des ressources (Sarrasin, 2007). Le second enjeu concerne la faible contribution des structures politiques locales — notamment le fokolona, l’entité administrative de base et la commune, constituée de plusieurs fokolona — à la protection de la biodiversité. Deux raisons ont été invoquées pour expliquer cette situation (Antona et al., 2002 ; Weber, 1996). D’une part, l’autorisation nécessaire à l’utilisation des ressources renouvelables dans les aires protégées et leurs zones périphériques dépendaient exclusivement de la Direction des Eaux et Forêts (DEF). D’autre part, les autorités locales (régions et communes) ne possédant pas de ressources ou de compétences en gestion de la biodiversité, le succès ou l’échec de la protection des ressources naturelles reposait exclusivement sur l’efficacité des contrôles effectués par la DEF, c’est-à-dire essentiellement tournés vers les activités illicites. Considérant le manque — ou plutôt l’absence — de moyens, ces conditions ont mené à une ouverture de facto des espaces protégés à Madagascar, avec les conséquences que nous avons déjà évoquées.

7Pour atténuer cette situation qui résulte des lacunes dans la conception et la mise en œuvre des politiques environnementales antérieures et de l’organisation politico-administrative qui en découle, la loi GELOSE et l’adoption du décret de 2001 relatif à la mise en place de la Gestion Contractualisée des Forêts (GCF) propose les fondements institutionnels de nouvelles régulations et de délégation de droits d’usage au niveau local (Bertrand et Montagne, 2008 ; Blanc-Pamard, 2008). Le principal objectif vise la mobilisation de la population rurale à la protection de la biodiversité par le transfert de la gestion de certaines ressources naturelles aux communautés de base (COBA) qui y ont accès. L’originalité de la loi GELOSE repose donc sur la négociation de nouvelles relations entre l’État, les communautés rurales, les Collectivités territoriales décentralisées et le secteur privé, dans la gestion des ressources naturelles et du foncier qui en découle. Cette proposition cherche à résorber l’écart persistant entre les normes et les pratiques locales — essentiellement issues du droit coutumier — et le cadre juridico-institutionnel hérité de la colonisation dans une volonté de réconcilier ce que Christophe Maldidier nomme « le légal et le légitime ». La sécurisation foncière représente la conséquence directe de ces nouvelles relations. Pour Maldidier (2001 : 28) :

8Ce lien entre transfert de gestion et foncier s’appuie en premier lieu sur une évidence : les ressources renouvelables sont indissociables de leur support. […] En deuxième lieu, le lien entre sécurisation foncière et transfert de gestion répond au constat selon lequel la conversion agricole des espaces de ressources renouvelables (défrichement de forêt ou aménagement en rizières de marais) provient d’une demande de terre, dont l’un des moteurs se trouve dans l’insécurité foncière.

9La gouvernance décentralisée cherche en conséquence à créer une cohérence mutuelle sans nécessairement réformer l’un ou l’autre des systèmes juridiques étatiques ou coutumier (Muttenzer, 2006 ; 2001). La loi GELOSE représente donc, en théorie, un modèle à suivre puisqu’elle consacre « le renoncement de l’administration forestière à sa politique antérieure de répression et d’exclusion des populations rurales » dont les résultats ont démontré son inefficacité. Elle assure aussi la restauration de la légitimité de la gestion locale des ressources communes par les populations rurales. Enfin, la loi propose la reconnaissance juridique des communautés locales de base comme principaux acteurs de la gestion des forêts, ce qui devrait contribuer à leur mobilisation dans la sauvegarde de la biodiversité, en particulier celle qui bénéficie d’un statut formel de protection. (Bertrand et Montagne, 2008 : 16)

10L’intérêt de cette réforme réside d’abord sur la rupture qu’elle propose avec le monopole traditionnel de l’État sur les ressources forestières, en prenant acte que celui-ci n’a pas apporté les preuves d’une grande efficacité en matière de bonne gestion des ressources renouvelables ou de contribution au bien-être des habitants des zones forestières, particulièrement en périphérie des espaces protégés. Cette dimension n’est cependant pas exclusive à la GELOSE, comme le montrent des législations comparables au Niger et au Mali (Bertrand et Montagne, 2008). La véritable originalité du cas malgache repose principalement sur le passage vers une démarche contractuelle entre les acteurs qui marque la fin de l’approche strictement participative du développement au profit d’un processus de négociation (Goedefroit, 2006 ; Muttenzer, 2006 ; 2001). L’État, les communautés rurales, les Organisations Non-Gouvernementales (ONG) et autres acteurs concernés par la gestion des ressources renouvelables sont ainsi invités à devenir des partenaires aux objectifs et aux obligations communs : assurer le développement — l’utilisation durable — et la conservation des ressources. La concrétisation de cette ambitieuse mission nécessite l’intervention d’un « médiateur environnemental » chargé de faire émerger des objectifs — patrimoniaux — convergents à très long terme d’où seront déduits les contrats de transfert et les règles de gestion.

3. La protection des ressources naturelles à Madagascar : une dynamique d’acteurs

11Plusieurs auteurs se sont penchés sur le processus de transfert de gestion des ressources renouvelables à Madagascar (Montagne et al., 2007 ; Hufty et Muttenzer, 2006 ; Muttenzer, 2006 ; Hufty et Muttenzer, 2002). L’approche socioanthropologique utilisée par certains d’entre eux éclaire les principales stratégies des acteurs impliqués à travers l’étude de cas (Bertrand et Montagne, 2008 ; Blanc-Pamard, 2008 ; Blanc-Pamard et Ramiarantsoa, 2008 ; Evers et al., 2006 ; Goedefroit, 2006 ; Aubert, 2002). Dans cet esprit, nous présentons brièvement l’exemple d’Andapa qui permet de comprendre la mise en œuvre de la GELOSE dans le contexte d’une aire protégée qui s’intègre progressivement dans l’espace régional, et la dynamique des acteurs qui en découle (Maldidier, 2001 : 78-79). Signé en 1997, le premier contrat de transfert de gestion au profit d’un village d’une vallée forestière de la partie sud-est du massif de Marojejy, a consacré l’abandon graduel de la logique des Projets de Conservation et de Développement Intégrés (PCDI) que nous avons déjà brièvement évoqués. Concentrées sur les mesures de contrôle de l’aire protégée, les interventions de développement rural des PCDI étaient principalement centrées sur la promotion d’alternatives aux pressions exercées sur l’aire protégée, dans une logique de répression à l’encontre des défricheurs. Devant l’échec de ces mesures, la mise en œuvre du contrat de transfert de gestion a inauguré l’idée selon laquelle la gestion locale des ressources forestières dans la périphérie du Parc constitue le meilleur moyen de protection.

12Profitant, à partir de 1998, du déclassement de l’aire protégée — de Réserve Naturelle Intégrale (passablement escamotée) qu’elle était depuis 40 ans en Parc National (PN) — le World Wide Fund for Nature (WWF) a proposé une redéfinition des limites de l’espace à préserver. Celui-ci s’appuie dorénavant sur les lignes de crête et libère sur le pourtour ouest du PN, une bordure d’épaisseur variable, constituée de forêts et de savoka issus des défrichements. Ce nouvel espace est partagé par la quinzaine de villages répartis au pied du massif montagneux. La période 1998-1999 est consacrée, avec l’appui des médiateurs environnementaux, à la diffusion progressive des contrats GELOSE dans les villages de la périphérie de l’aire protégée de Marojejy, dans la partie bordant la Cuvette d’Andapa (carte 1). Parallèlement, les PCDI — toujours en œuvre — engagent avec un certain succès les premières actions dans une logique de développement régional, s’appuyant notamment sur la création de caisses locales de crédit et l’aménagement rizicole dans le but d’encadrer le développement agricole en périphérie de l’espace protégé. Certains droits de prélèvement à l’intérieur du Parc National sont obtenus par quelques villages et concernent notamment les graines d’essences forestières nécessaires au reboisement.

Source : Parc National de Marojejy

13La mise en place de la GELOSE gagne d’autres espaces forestiers de la région à partir de l’année 2000 : le couloir forestier (forêt domaniale de Betoalana) d’une part, reliant la Réserve Spéciale (RS) d’Anjanaharibe et le PN Marojejy qui est l’objet d’une importante déforestation partant de la cuvette et remontant vers la crête (village d’Ambodihasina) ; les abords de la RS d’Anjanaharibe (villages de Befingotra, Antsahavokabe) d’autre part ; les contreforts nord-est et nord-ouest du PN de Marojejy (sous-préfecture de Sambava) (villages de Mandena, Andatsakala, Ambodidivaina, Antsahaberaoka). Dans la cuvette et ses environs, les actions de développement régional menées par WWF s’ouvrent sur le thème de la sécurisation foncière pour favoriser une intensification agricole et réduire les défrichements. À cela s’ajoute un certain nombre d’actions à vocation structurante tels l’organisation d’activités écotouristiques et l’appui au développement des capacités locales au travers des organisations et associations d’Andapa (Maldidier, 2001 : 79). Il reste à établir dans ce contexte si la GELOSE représente véritablement une forme de décentralisation du pouvoir de l’État au profit des populations rurales. Dans plusieurs cas de contrat de transfert signés sous l’égide de la loi GELOSE, il s’est avéré que l’on parle peu d’un transfert effectif des droits de gestion au niveau local (Evers et al., 2006 ; Goedefroit, 2006). Jusqu’à présent, la population rurale semble avoir acquis une large gamme de responsabilités en matière de règles d’accès et d’extraction et bien peu en termes de droits de propriété. Comme l’expliquent Bertrand et Montagne (2008 : 18) :

14En période d’ajustement structurel et de réduction drastique et durable des budgets et des moyens des administrations des pays africains, les réformes des politiques forestières vers la gestion locale des ressources renouvelables forestières ne pouvaient être mises en œuvre que dans le cadre de solutions (institutionnelles, organisationnelles, techniques, etc.) à très faibles coûts récurrents. Ce ne pouvait donc être que donner aux populations rurales concernées la responsabilité de la gestion locale des ressources, c’est-à-dire, leur faire supporter une partie du coût récurrent de cette gestion, leur transférer tout ou partie du bénéfice de la gestion locale des ressources et réaffirmer de façon solennelle la légitimité refondée officiellement de cette gestion locale.
Cela est d’autant problématique que l’absence de mesures incitatives — en dehors des PCDI qui ne font pas partie des contrats et dont nous avons exposé certaines limites — constitue un problème important dans le cadre du projet GELOSE puisque la population rurale attend un retour en échange de la réduction de l’exploitation de la forêt, même officiellement « protégée » (Evers et al., 2006). Les ruraux pauvres, identifiés comme étant la cause et la solution associées à la destruction des ressources naturelles, assumeraient-ils davantage de coûts que de bénéfices, ce qui expliquerait le faible nombre de contrats signés depuis 1995 – 450 en 2006 sur un potentiel de quelque 13 000 communautés rurales présentes sur les 1 300 communes de la Grande Ile ? (Bertrand et Montagne, 2008 : 22) Dans une perspective de sociologie politique, la faiblesse de cette mobilisation s’explique par la dynamique des relations entre les acteurs impliqués.

15Ramamonjisoa (2004) résume la gestion des ressources naturelles à Madagascar par la cohabitation des trois principaux groupes d’acteurs locaux : les services techniques décentralisés de l’État, les ONG et les communautés locales. Cette typologie s’insère dans les deux grandes catégories d’acteurs définies par Peter Knoepfel pour caractériser ce qu’il qualifie d’espace de politique publique (Knoepfel et al., 2007). Les acteurs institutionnels ou l’arrangement politico-administratif et les acteurs sociaux (groupes cibles et groupes affectés) vont ainsi échanger un certain nombre de ressources qu’ils ont à disposition ou qu’ils vont mobiliser afin d’atteindre leurs objectifs. Si les trois principaux groupes d’acteurs mis en scène dans le cadre des contrats GELOSE semblent à première vue s’accorder sur les objectifs à atteindre, leurs ressources et leurs stratégies sont très différentes les unes des autres, avec des conséquences marquées pour la mise en œuvre des contrats. Par exemple, malgré — ou à cause de — la réduction de leurs responsabilités, les services décentralisés de l’État privilégient la méthode du « top down » et continuent de favoriser le contrôle et la répression. Dans un contexte d’ajustement structurel marqué par la diminution des budgets et la transformation du rôle de l’État, la réduction des écarts entre l’échelon supérieur et les échelons régionaux de l’arrangement politico-administratif mène à des luttes de pouvoir au sein de ce groupe d’acteurs, considérant que la GELOSE privilégie — en principe — les groupes les plus proches des ressources où les actions doivent être réalisées. Ramamonjisoa (2004 : 7) suggère en conséquence que la recherche de pouvoir et de financement alternatifs incite les acteurs institutionnels à adopter un système de prélèvement (pots-de-vin) dans les filières d’extraction des produits, contribuant ainsi à la destruction des ressources naturelles et à l’échec du contrat GELOSE.

16De leur côté, les ONG obtiennent le mandat de réaliser la plupart des activités d’appui sur le terrain, mais n’obtiennent pas nécessairement le contrôle de l’espace à protéger et peuvent difficilement intervenir face aux délits perpétrés dans leur zone d’intervention. Ce groupe d’acteur clé dans le processus GELOSE est en conséquence largement handicapé par deux principales conditions qui débouchent sur divers conflits entre les ONG et les services décentralisés de l’État et entre les ONG elles-mêmes. D’une part, leur structure de financement et leur imputabilité les incitent à utiliser abusivement les groupements paysans créés par d’autres ONG. Afin de respecter les objectifs de leurs bailleurs de fonds et les plans de travail qui en découlent, les ONG sont en concurrence sur les indemnités versées aux paysans qui font l’objet de spéculation à la hausse entre ONG, particulièrement à l’approche de l’évaluation par les bailleurs de fonds. Comme le suggère Ramamonjisoa (2004 : 7), « le conflit interinstitutionnel se traduit ici en un surplus de coûts de transaction pour les ONG. » D’autre part, elles dépendent des agents de l’État pour les autorisations et ceux-ci peuvent utiliser ce qui leur reste de pouvoir pour nuire à leurs actions, en attribuant, par exemple, des permis de coupe à l’intérieur des zones où elles interviennent. Cette situation est d’autant plus complexe qu’elle apparaît dans un contexte de conflits sur plusieurs niveaux touchant, par exemple, l’attribution de permis entre les agents des forêts et ceux des mines ou des rivalités entre le service des forêts et l’administration provinciale ou communale au sujet de la perception des redevances. Profitant de ces incohérences, les ONG utilisent la participation des communautés locales pour, entre autres, justifier la mise à l’écart des services décentralisés dans les opérations de contrôle, contribuant ainsi à relancer le cercle vicieux. Ramamonjisoa (2004 : 7) résume la dynamique qui en découle :

17Faute d’autonomie financière, les services décentralisés, au même titre que les ONG, n’obéissent finalement qu’aux normes des opportunités induites par la nécessité de capter les fonds existants. La recherche d’une stratégie commune à ces groupes devient par conséquent problématique au niveau local. Le chacun-pour-soi étant la règle, on assiste à la recrudescence des conflits institutionnels entre les ONG elles-mêmes, entre les ONG et les services décentralisés, ainsi qu’entre les services décentralisés eux-mêmes.

18Les conséquences de cet imbroglio sont dramatiques pour la biodiversité et pour les ruraux pauvres qui ne maîtrisent pas les moyens de production (crédit d’investissement, voies et moyens de transport, connaissance des produits et des marchés porteurs) et peuvent donc difficilement saisir les opportunités nouvellement offertes. La GELOSE impose donc aux différents acteurs une mutation de leurs relations et de nouveaux rapports aux ressources naturelles à travers des normes, des dispositifs et des territoires. Mais les normes formulées dans un langage environnementaliste restent difficilement accessibles par la population rurale qui semble mal saisir les droits et les devoirs conférés par la nouvelle loi (Bertrand et Montagne, 2008). Blanc-Pamard et Ramiarantsoa (2008 : 12) résument la mobilisation des acteurs sur la base d’un « malentendu », au sens où les divers groupes impliqués profitent du fait « […] de ne pas se comprendre pour cohabiter entre les normes prescrites et les pratiques locales […] », ce qui débouche sur une diversité de réponse au processus GELOSE dont, par exemple, le contournement à Ambendrana, le rejet à Amindrabe, l’adhésion entière à Andrambovato et l’adhésion critique à Tatamaly. Au-delà de la confusion issue de la persistante juxtaposition des normes formelles et informelles, la difficulté pour la population rurale d’assimiler les codes et prescriptions — le plus souvent techniques — associés au langage environnementaliste pose de sérieux problèmes de viabilité. Par exemple, même la rédaction en malgache des contrats GELOSE pose une contrainte dans la mesure où les lettrés demeurent rares dans les villages (Blanc-Pamard et Ramiarantsoa, 2008). De plus, les termes de la loi GELOSE stipulent que la procédure de transfert de pouvoir et de propriété ne peut être initiée qu’à partir d’une demande formelle provenant de la Communauté de Base (COBA) possédant le statut d’Organisation Non Gouvernementale. Comme le pose justement Muttenzer (2001), la création d’une ONG par les ruraux pauvres est peu probable sans intervention active venant d’autres groupes d’acteurs qui véhiculeront nécessairement d’autres intérêts que ceux de la population rurale. Ces conditions exposent la difficulté, sinon l’impossibilité, de faire converger deux systèmes de régulation sociale au travers d’une politique publique. L’encadrement institutionnel privilégié par la politique favorise en conséquence certaines modalités d’interaction entre les acteurs, où la population rurale possède bien peu de ressources et maîtrise mal les stratégies adaptées à ces réseaux pour défendre ses intérêts auprès des autres groupes. Alors, pourquoi mettre en œuvre une politique publique de Gestion LOcale SÉcurisée si le système de relations entre les acteurs qu’il induit n’est pas en phase avec les finalités poursuivies ? Pour certains auteurs (Duffy, 2006 ; Muttenzer, 2001), une partie de l’explication repose sur un « Régime de la biodiversité » dont le Plan d’Action Environnemental et les divers programmes associés — comme la GELOSE — sont issus. Ce régime et la rente qui y est associée incitent les élites politiques malgaches à tirer profit à court terme des fonds internationaux mis explicitement à disposition pour la conservation. En conséquence, Muttenzer (2001 : 2) suggère « [qu’il] peut être opportun de légiférer suivant les priorités du bailleur en matière environnementale pour s’assurer de sa bienveillance d’une manière générale, ce qui touche évidemment à d’autres secteurs que celui de la biodiversité. Dans ce sens, il est possible d’avancer que le véritable enjeu n’est pas le changement des règles impliquées par la conservation des ressources génétiques, mais la renégociation des régimes forestier et foncier au profit des élites qui accèdent à la rente du développement. »

Conclusion

19L’objectif de cet article n’était pas d’évaluer formellement l’efficacité de la loi GELOSE. Elle représente à Madagascar une innovation institutionnelle importante dont les résultats empiriques demeurent cependant « ambigus » (Hufty, 2008). Cela ne devrait pas surprendre puisque les politiques constituent des formes de compromis, s’efforçant de combiner des intérêts divergents, voire contradictoires, comme la protection de certains espaces (aires protégées) avec les activités économiques, elles-mêmes en concurrence. Toute politique publique comme la GELOSE peut être représentée comme un ajustement plus ou moins stable d’intérêts sociaux dissemblables sous l’arbitrage de l’autorité publique. Dans le cas de « l’environnement » cependant, les choix politiques effectués instaurent davantage un ajustement inégalitaire des différents objectifs qu’une véritable conciliation des intérêts divergents des groupes d’acteurs concernés. En cherchant à comprendre à qui profite la redéfinition politico-administrative de l’usage de la forêt, notre démarche a permis de résumer les principaux blocages qui expliquent les résultats mitigés obtenus en matière de protection des espaces naturels et de lutte contre la pauvreté à Madagascar. La dialectique des rapports entre les groupes d’acteurs mis en scène par la GELOSE, encouragés par les institutions et agences de développement, montre que les communautés rurales ne contrôlent pas leurs ressources et leur valorisation économique. Souvent démunies, au départ, par leur manque de moyens, les populations rurales n’ont pas de réelles capacités de négociation face aux autres acteurs impliqués dans la gestion des ressources naturelles renouvelables. À l’instar de Renaud Lapeyre (2007), nous concluons donc que les contrats GELOSE ne sécurisent pas totalement les ressources à Madagascar.

20Bien que la nécessité de renouveler le cadre juridique de la gestion locale des ressources naturelles fasse consensus parmi les acteurs, près de 15 années de mise en œuvre ont présidé à l’émergence d’une contestation graduelle des fondements mêmes de la loi GELOSE, qualifiée de « complexe et d’irréaliste et donc inapplicable » (Maldidier, 2001 : 49). Le dysfonctionnement de ce que Roland Ramahatra nomme le « système d’intermédiation » et la contradiction entre les objectifs poursuivis et les modalités de mise en œuvre sont exacerbés par la nécessité de respecter la limite des budgets et les conditionnalités des bailleurs de fonds. À cela s’ajoute le caractère unilatéral des exigences d’information, de transparence et de contrôle dans une organisation des rapports entre les acteurs qui demeure « hiérarchique et verticale ». Enfin, Roland Ramahatra (n. d. : 11) suggère que les procédures instituées par la GELOSE sont « fondées sur une culture de méfiance qui donne une prime au gestionnaire de procédure ; renvoyant à la société, et souvent aux plus démunis de ses membres, le soin de faire leur affaire de cette complexité administrative. » Cette lecture confirme nos présupposés de départ et nous ramène à la logique interne du régime de la biodiversité, où « la responsabilisation des populations paysannes constitue une tentative d’internaliser les coûts de contrôle sur les ressources et les espaces. » (Muttenzer, 2001 : 34) Résultat de stratégies internationales de conservation et de mise en valeur de la biodiversité, nous croyons que le régime de la biodiversité dont la GELOSE est issue procède d’une tentative de faire adhérer les populations locales à un modèle d’organisation politico-administrative permettant un contrôle effectif de l’État sur les ressources naturelles et sur leur mise en valeur. Loin d’être exhaustif, notre article a cependant montré que ce projet demeure potentiellement irréaliste puisque la coopération volontaire des acteurs locaux repose sur des avantages qui remettent en cause la distribution du pouvoir dont bénéficient d’autres groupes aux ressources plus importantes et aux stratégies plus efficaces.

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Table des illustrations

Légende Source : Parc National de Marojejy
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Pour citer cet article

Référence électronique

Bruno Sarrasin, « La Gestion LOcale SÉcurisée (GELOSE) : L’expérience malgache de gestion décentralisée des ressources naturelles », Études caribéennes [En ligne], 12 | Avril 2009, mis en ligne le 15 avril 2009, consulté le 27 mars 2017. URL : http://etudescaribeennes.revues.org/3664 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.3664

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