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Ressources marines : états des lieux, usages et gestion

Entre conservation et développement : les évolutions récentes de la politique européenne des pêches dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe

Between Conservation and Development : Recent Developments in European Fisheries Policy in the Outermost Regions of the Caribbean
Pierre Angelelli

Résumés

L’Union européenne opère actuellement la seconde révision de sa politique de la pêche depuis la création de celle-ci, en 1970. Instituée pour développer la pêche maritime et garantir un revenu aux pêcheurs, la politique commune de la pêche (PCP) s’est orientée progressivement vers la protection des espèces et de l’environnement marin. Pour cela, elle a sacrifié une part importante du secteur productif, mais a échoué et, avec le déclin de la pêche en Europe, les régions ultrapériphériques de la Caraïbe (RUP-C) ont gagné en importance relative dans ce domaine. Elles représentent aujourd’hui près de 30 % de la flotte nationale et les fondements malthusiens de la PCP ne sont plus adaptés à leurs caractéristiques : ressources halieutiques, développement économique, emplois, sécurité des approvisionnements alimentaires, etc. La réforme actuellement en cours, qui devrait aboutir avant 2012, offre peut-être une alternative aux RUP-C permettant la mise en œuvre des mesures spécifiques en application de l’article 349 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Sauf exception, les termes « Union européenne » seront employés ici par souci pratique d’uniformise (...)
  • 2 Le vocable officiel est « Politique Commune de la Pêche » ou PCP. Dans le présent article, les term (...)
  • 3 Respectivement 1107, 910 et 2410 navires de pêches actifs répertoriés dans l’EU Fleet Register au 1 (...)

1L’Union européenne1 opère actuellement la seconde révision de sa politique de la pêche2 depuis la création de celle-ci, en 1970. C’est l’occasion de revenir sur les ressorts de cette politique et sur son adaptation aux régions ultrapériphériques de la Caraïbe, beaucoup de choses ayant évolué dans ce domaine en quarante ans.
Ainsi, la Martinique et la Guadeloupe sont devenues, après la Bretagne, les deuxième et troisième régions de France pour le nombre de navires professionnels de pêche3.
En second lieu, l’inspiration et les objectifs de la politique commune de la pêche ont changé. Créée sur le modèle de la politique agricole commune pour assurer le développement de la pêche maritime et garantir un revenu aux professionnels du secteur, cette politique s’est orientée progressivement vers la protection des espèces et de l’environnement marins, laissant de côté les problématiques économiques, d’emploi et d’aménagement du territoire.
Enfin, l’extension géographique de la politique commune de la pêche a changé. Cette politique était conçue pour le continent européen marqué par la menace de surexploitation de certains stocks de poissons et par le caractère relativement marginal de la pêche. Quoiqu’importante par le nombre de navires et de marins, celle-ci pesait relativement peu dans l’économie générale des pays européens, mais aussi dans la filière des produits de la mer dotée depuis le début du XXème siècle d’un puissant secteur de la transformation moins attentif à l’origine nationale ou locale des produits qu’à leur prix et aux marges qui en résultent. À la fin des années 1980, cette politique commune a été étendue aux départements français d’outre-mer, aux Açores, à Madère et aux Canaries.

2Dans ces régions et spécialement dans les régions ultrapériphériques françaises de la Caraïbe, qui sont au centre de cet article, ni les ressources halieutiques, ni les méthodes d’exploitation, ni la place de la pêche dans l’économie ou dans la filière locale des produits de la mer ne sont assimilables au contexte de l’Europe géographique : « La politique commune de la pêche ignore largement les contextes particuliers des RUP et singulièrement des pêcheries tropicales des DOM français. L’alignement des RUP sur une politique fondée sur les diagnostics des pêches d’Europe continentale et de surcapacités empêche de saisir les opportunités de développement existant dans les DOMs » (Région Guadeloupe, 2009 : 2).
L’idée développée dans cet article est donc que la politique commune de la pêche ayant évolué en Europe continentale vers une marginalisation croissante de la pêche en tant qu’activité productive au profit de la défense de l’environnement marin, l’application de cette politique aux régions ultrapériphériques de la Caraïbe entre en contradiction à court et moyen termes avec leurs intérêts propres en matière de développement économique.

3La première partie de l’article sera consacrée à un rappel de l’évolution de la politique commune de la pêche (1.), avec une présentation sommaire de son contenu et de ses étapes (1.1.), puis la mise en exergue de la double évolution (1.2.) que constituent le passage de l’objectif de protection des pêcheurs à celui de la protection du milieu marin et le passage d’un continent à l’autre assorti d’une intégration croissante des RUP à la PCP.
La deuxième partie traitera de l’impact négatif à attendre de ces évolutions sur les intérêts propres des RUP de la Caraïbe en termes de développement économique (2.) en tirant argument des caractéristiques différentes des flottes de pêche (2.1.) et des intérêts divergents des RUP de la Caraïbe et de l’Europe continentale en matière de pêche (2.2.).

1. L’évolution de la politique européenne des pêches

1.1. Rappel du contenu et des étapes de la politique commune de la pêche

1.1.1. Contenu sommaire

4Les États européens ont réparti leurs compétences entre les niveaux nationaux et le niveau européen. Sont attribuées à l’Union les compétences nécessaires au renforcement et au maintien de l’union ; sont laissées aux Etats les compétences qui n’entravent pas la réalisation de l’union et sont mieux exercées au niveau national. Entre ces deux pôles de compétences exclusives, il existe différents degrés de collaboration. Les compétences exclusives de l’Union sont limitées à cinq, constituant le « Marché commun » : union douanière ; concurrence ; politique commerciale commune ; conservation des ressources biologiques de la mer (confirmée par le Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (Union européenne, 2007c). L’adjonction de la politique monétaire est plus récente.

5La politique commune de la pêche est en fait composée de trois volets :
Le volet « Marchés des produits de la mer » qui est, « Marché commun » oblige, le premier ayant fondé la politique commune de la pêche (Union européenne, 1970). Il s’agit de mesures devant initialement garantir l’approvisionnement du marché européen en produits de la mer et un revenu minimum aux pêcheurs. En pratique, il définit des normes de commercialisation communes, régule, par un système complexe de plans de pêche et d’intervention publique sur les marchés, les captures de poissons afin d’éviter la baisse des prix et d’assurer l’approvisionnement des consommateurs et des industries de transformation.
Le volet « Structures » a pour but d’adapter l’appareil de production – flottilles, installations de débarquement et de conservation des produits de la pêche – en encadrant les subventions publiques. Il s’agit dès 1970, « de promouvoir (…) le développement rationnel du secteur de la pêche, afin d’assurer un niveau de vie équitable à la population qui tire ses ressources de la pêche », avec des mesures qui « doivent contribuer à : - l’accroissement de la productivité par une restructuration des flottes (…) » (Union européenne, 1970).
Enfin, le volet « Conservation et gestion des ressources halieutiques » proprement dit comprend l’ensemble des conditions d’accès aux ressources dans les eaux européennes.

6L’Union européenne définit ainsi la réglementation des pêches en combinant cinq « leviers » : les espèces — interdites ou autorisées, avec éventuellement des tailles minimales de capture ou des quotas — ; les espaces — interdits ou autorisés à la pêche — ; les périodes — interdites ou autorisées, avec des combinaisons avec les espèces et les espaces : autrement dit, les espèces peuvent être interdites à la pêche dans certains espaces et/ou à certaines périodes, etc. — ; les techniques et engins de pêche — interdits ou autorisés, avec des combinaisons possibles avec les autres leviers ; et enfin, les personnes ou navires — certaines activités peuvent être réglementées selon des critères individuels —nationalité française ou d’un État membre ou étranger, pavillon français ou d’un État membre ou pavillon tiers ; détention d’une licence ou non, etc. — ou globaux — taille maximale des flottilles.
S’agissant des eaux, l’Union européenne réglemente la pêche dans l’ensemble des eaux maritimes sous souveraineté ou juridiction des États membres – mers territoriales, zones économiques exclusives.
Le volet « Marchés des produits de la mer » s’intègre directement aux compétences exclusives de l’Union (union douanière, concurrence, politique commerciale commune, conservation des ressources), tandis que le volet « Structures » est subordonné au respect des compétences exclusives posées par les règles de concurrence — encadrement des aides d’État, en particulier — et celles relatives à la conservation des ressources.

1.1.2. Les grandes étapes de la politique commune de la pêche

7La « préhistoire » de la PCP (1957-1970)
Le Traité de Rome de 1957 (Union européenne, 1957) n’évoque pas de politique commune de la pêche mais l’instauration d’une politique dans le domaine de l’agriculture, qui comprend « la pêcherie » (art.38). En pratique cependant, de 1957 à 1970, la pêche ne fait l’objet d’aucune intervention de l’Union européenne.

8De la naissance de la PCP à l’âge adulte (1970-1994)
La PCP « s’autonomise » à partir de 1970 (Union européenne, 1970) en empruntant à la politique agricole commune (PAC) de nombreux éléments. Ces deux politiques visent à assurer un niveau de vie équitable aux producteurs, à stabiliser les marchés, à garantir la sécurité des approvisionnements et à assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. En matière de moyens, la PCP hérite de la PAC l’organisation commune des marchés comportant une réglementation des prix, des subventions à la production, à la commercialisation, au stockage, à la stabilisation des prix à l’importation et à l’exportation, ainsi qu’une politique de structures adossée aux subventions européennes.
Dès cette époque, l’Union se comporte dans le domaine de la pêche comme un État côtier unique (Simonnet, 1990 : 84), avec pour objectif de préserver les équilibres socio-économiques de régions côtières. Pour ce faire, un traitement d’ensemble de deux des trois volets de la PCP est esquissé.

9Le volet « Conservation et gestion », réglementaire et répressif, reste de la compétence des États. Mais l’Union s’autorise à prendre des mesures dans les eaux des États membres si certaines ressources de pêche sont exposées « aux risques d’une exploitation trop intensive ». Par ailleurs, les États membres doivent normalement assurer l’accès aux navires européens sans discrimination de nationalité ou de pavillon. C’est d’ailleurs ce principe de libre circulation des flottes européennes qui va nécessiter l’adaptation des capacités de pêche aux possibilités d’exploitation (Simonnet, 1990 : 85). La conservation des ressources ne s’organise véritablement qu’à partir de 1983 (Union européenne, 1983) autour des totaux admissibles de capture (TAC) répartis entre les États membres (Quotas). L’Union laisse les États surveiller la pêche et la Commission européenne « surveille la surveillance » (Gallagher, 1990 : 56).

10Le volet « Structures » repose sur une sorte de planification indicative et des régimes de subvention. Il permet aux États et à l’Union européenne d’accorder des aides à la modernisation du secteur sur la base de plans pluriannuels soumis par les Etats et agréés par l’Union.
Avec l’entrée de l’Espagne et du Portugal dans l’Union en 1986, la flotte de pêche européenne va être multipliée par deux. À la même époque, les départements d’outre-mer, ainsi que les Canaries, Madère et les Açores sont explicitement inclus dans la PCP (Union européenne, 1986a).
L’Acte unique européen (Union européenne, 1987) ajoute au Traité de Rome un nouveau titre intitulé « L’Environnement ».

11L’intégration progressive de la politique commune de la pêche dans la politique de protection de l’environnement (1995-2010)
Dans le prolongement de l’Acte unique européen, le Traité d’Amsterdam (Union européenne, 1997) va consacrer le « développement durable » comme un des objectifs de l’Union européenne et le début des années 2000 correspond au durcissement de la PCP, avec la réduction planifiée et subventionnée des flottes. Pour l’Union européenne : (1) la diminution des stocks de poissons est la conséquence de la surpêche ; (2) pour éviter la surpêche, il faut retirer des navires d’exploitation (destruction de navires anciens, changement d’activité, exportation, etc.) ; (3) il faut planifier la réduction des flottes de pêche pour les ajuster à la ressource halieutique ; (4) le principe de précaution et la « contrôlabilité » des flottes doivent remplacer les données statistiques ou scientifiques manquantes sur les zones, les espèces, le lien entre la taille des flottes et l’impact sur les ressources, etc.
L’Union constate cependant elle-même l’échec de cette politique (Union européenne, 2001c) : certains stocks vont s’effondrer ; le secteur de la pêche et les emplois liés sont en régression constante ; les données scientifiques sont incomplètes ; les connaissances sur les écosystèmes marins sont insuffisantes ; enfin « bon nombre des questions qui se posent en matière d’environnement marin ne sont pas liées à l’industrie de la pêche, laquelle a d’ailleurs pâti de dégâts environnementaux ». En 2001-2002, la première réforme de la PCP va toutefois « maintenir le cap » en renforçant la pression sur la flotte de pêche, seul élément contrôlable à court et moyen termes.

12La surcapacité des flottes reste en accusation au motif que « le progrès technique accroît l’efficacité des bateaux de pêche et il réduit l’efficacité des efforts tendant à une réduction programmée de la capacité » (Union européenne, 2001c) — ce qui sera encore la conclusion de l’UE 10 ans plus tard (Villasante, 2010 : 669-670). De plus, les aides publiques au secteur sont accusées de contribuer aux surcapacités de pêche en France et dans le monde (Mesnil, 2008 : 699 ; Milazzo, 1998 : 77 ; Arnason, Kelleher, & Willmann, 2009 : 44-50).
L’Union prône donc une réduction des investissements navals qui « aura un effet positif sur le revenu net de ceux qui continueront à travailler dans le secteur de la pêche, car les navires restants seront en mesure d’augmenter le volume de leurs prises alors que leurs coûts d’exploitation demeureront à peu près inchangés » (Union européenne, 2001c).

13Les principes de cette première réforme de la PCP (et notamment le contrôle accru de l’effort de pêche comme instrument principal de la politique de conservation, la création des conseils consultatifs régionaux, la suppression des aides financières favorisant la surcapacité et le surinvestissement, et enfin l’intégration des préoccupations environnementales) sont entérinés (Union européenne, 2001e) et constituent la PCP actuelle.
L’heure est de nouveau au bilan de cette première réforme en vue d’une nouvelle PCP à l’horizon 2012 (Union européenne, 2009).

1.2. Depuis 1970, deux évolutions doivent être mises en exergue eu égard à leur importance pour les régions ultrapériphériques

1.2.1. Évolution de la justification de la PCP : de la protection des pêcheurs à la protection du milieu

14Première phase : Début des années 1970-fin des années 1990
De 1970 jusqu’aux années 1990, la conservation des ressources est un moyen d’assurer un niveau de vie correct aux pêcheurs et un approvisionnement régulier aux consommateurs et aux industries de transformation.
Dès 1987, l’environnement tend à s’imposer en tant que politique européenne transversale devant être prise en compte par les autres politiques. Et en 1989, pour la première fois dans un texte législatif européen relatif à la pêche, apparaît le souci de la préservation de l’environnement pour lui-même (Union européenne, 1989). L’environnement n’est plus une simple « condition technique » du développement des activités productives, mais devient une valeur en soi.
À partir de 1992, l’Union européenne intègre dans les textes propres à la pêche le vocabulaire de la Conférence de Rio et de la FAO. Les termes « durable » et « exploitation rationnelle et responsable » apparaissent en matière de pêche (Union européenne, 1992).
En 1995, la politique européenne de l’environnement commence réellement à déborder sur le milieu marin et, partant, sur la pêche : d’abord, avec la notion, expérimentale à l’époque, d’aménagement intégré des zones côtières (Union européenne, 1995a) qui vise à mettre en œuvre une méthode innovante (intégrer sur des zones données les objectifs du Cinquième programme pour l’environnement 1992-1995, les secteurs concernés (industrie ; énergie ; transports ; agriculture et pêche, tourisme, urbanisme, etc.) et les niveaux (européens, nationaux, régionaux et locaux) ; ensuite, avec le lancement d’une réflexion sur l’impact biologique de la pêche (Union européenne, 1995b). La pêche qui était jusqu’alors traitée en fonction des conséquences économiques et sociales de la diminution des stocks halieutiques doit désormais rendre compte de son impact sur le milieu marin.
Dans un contexte international fortement marqué par le Sommet de Rio et l’Agenda 21, ainsi que par l’adoption au sein de la FAO du Code de conduite pour une pêche responsable (FAO, 1995), le développement durable est intégré à l’Union par le Traité d’Amsterdam. À partir de cette époque, le basculement de la protection des pêcheurs à la protection du milieu est effectif.

15Deuxième phase : fin des années 1990-fin des années 2000
Ce basculement s’opère autour de cinq principes qui structurent aujourd’hui encore la politique commune de la pêche, et pèsent sur les régions ultrapériphériques.

16Premier principe : l’ordre des priorités
Après le Traité d’Amsterdam et le « processus de Cardiff » (Union européenne, 1998b) qui appellent à élaborer une stratégie globale de développement durable, l’Union européenne fixe en 1999 les modalités d’intégration de la politique commune de la pêche à la politique de l’environnement (Union européenne, 1999) : il ne s’agit plus de privilégier le développement des activités de pêche, comme aux premiers temps de la PCP, mais de donner la priorité à la protection de l’environnement.
La Stratégie d’intégration des exigences de protection de l’environnement dans la PCP (Union européenne, 2001a) et le Plan d’action en faveur de la diversité biologique dans le secteur de la pêche (Union européenne, 2001b) subordonnent ainsi la pêche à l’environnement, quelles qu’en soient les conséquences économiques et sociales : « La stratégie d’intégration doit avoir pour objectif ultime de faire en sorte que la politique de la pêche concoure concrètement à la réalisation des objectifs de protection de l’environnement en milieu aquatique dans la perspective générale du développement durable. (…) Les flottes, au-delà des objectifs d’efficacité économique et d’emploi, doivent être structurées de manière à réduire leur incidence sur les écosystèmes. »
Les chefs d’État et de gouvernement européens réunis à Göteborg en juin 2001 (Union européenne, 2001d) confirment cette subordination qui sera précisée en 2002 (Union européenne, 2002a).

17Deuxième principe : la responsabilité (culpabilité ?) principale de la pêche dans l’atteinte aux ressources halieutiques puis à l’environnement marin.

18Dès 1998, l’Union définit une stratégie en faveur de la diversité biologique (Union européenne, 1998a) qui va donner l’occasion au Parlement européen de se prononcer avec vigueur contre « l’effet désastreux de la politique de la pêche de l’UE sur certains stocks de poissons, les mammifères marins et les tortues » et de demander à la Commission européenne de s’atteler à un « plan d’action destiné à préserver la diversité biologique dans le secteur de la pêche afin d’éviter la mainmise d’intérêts sectoriels et de veiller à ce que les aspects environnementaux soient mieux pris en compte dans ce secteur » (Union européenne, 1998c).
De fait, malgré les réticences politiques du Conseil des ministres de la pêche, l’Union (Union européenne, 2002c) va désigner la pêche comme le principal responsable de l’atteinte à la conservation et l’exploitation durable des ressources aquatiques, la pêche étant plus aisément contrôlable que les autres facteurs — pollution, urbanisation des zones côtières, tourisme, autres facteurs naturels de variation des stocks halieutiques, etc. (Pontecorvo, 2008 : 1051).

19Pour « réduire la flotte communautaire afin de l’adapter aux ressources disponibles », l’Union crée un instrument financier d’incitation à la démolition des navires, complété par des régimes nationaux (dits « d’entrée-sortie ») de comptabilité rigoureuse des navires de pêche. (Schématiquement, l’entrée en flotte de nouveaux navires de pêche est subordonnée à la destruction de navires ayant des capacités de pêche au moins équivalentes, et les aides publiques nationales qui contribuent à augmenter l’effort de pêche sont interdites.)
Malgré l’échec reconnu de cette politique (Union européenne, 2006), l’UE considère toujours que c’est la pêche qui a « la plus forte incidence sur les écosystèmes [marins] » et que « la surpêche (…) a accru la vulnérabilité des écosystèmes marins au changement climatique et, partant, affaibli leur capacité d’adaptation ». (Union européenne, 2009), opinion proche de celle de l’ONG Greenpeace (Greenpeace, 2009 : 3).

20Troisième principe : la généralisation de l’approche de précaution par défaut de données scientifiques
L’insuffisance de l’information scientifique et la volonté des décideurs publics de combler ce manque sont des aspects rémanents de la politique européenne des pêches (De Santo, 2010 ; Fritz, 2010).
S’inspirant ici aussi des principes du Sommet de Rio et de l’Agenda 21, le Traité d’Amsterdam a créé une sorte de « joker » en stipulant que la « politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement (…) est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive (…) ». Bien que non défini dans le Traité lui-même, le principe de précaution fait référence à la définition adoptée à Rio — et précisée pour la pêche en octobre 1995 avec l’approbation du Code de conduite pour une pêche responsable par la 28ème Conférence de la FAO (FAO, 1995) —, ainsi qu’à la Commission européenne (Union européenne, 2000b) : face à un risque donné, il s’agit pour les décideurs publics de « prendre des mesures sans attendre de disposer de toutes les connaissances scientifiques nécessaires » afin d’éviter un dommage irréparable.

21Dans un contexte d’information scientifique imparfaite, le doute ne bénéficie pas (ou plus) à la pêche. Au contraire, le principe de précaution et celui de l’action préventive s’appliquent, couvrant les zones d’ombres laissées par la recherche scientifique (évaluation des stocks halieutiques, zones de pêches, époques de pêche, engins et techniques de pêche, etc.).

22Le principe va être étendu à la fixation des totaux admissibles (TAC) de capture de poissons (Union européenne, 2000a), ce qui va permettre son utilisation en routine, en dehors des risques d’extinction ou de disparition d’espèces, pour la protection des stocks de poissons même en l’absence de données établies.

  • 4 « Ecosystème : complexe dynamique formé de communautés de plantes, d’animaux et de micro-organismes (...)

23Quatrième principe : le développement de l’approche écosystémique
L’approche écosystémique se fonde sur la définition des écosystèmes donnée par la Convention sur la diversité biologique signée lors du sommet de Rio (1992)4 complétée, en matière de diversité biologique marine et côtière, à Jakarta (1995). Complémentaire de la priorité environnementale et de l’approche de précaution, et globale par définition (FAO, 2003), cette approche a été adoptée par l’Union européenne à l’occasion de la première réforme de la politique commune de la pêche en 2002.
En théorie et par définition, l’approche écosystémique était censée intégrer la viabilité économique des pêcheries comme un des objectifs de la politique de la pêche (Pope & Symes, 2000 : 12-16). De fait, elle est retenue dans le cadre de la politique maritime intégrée de l’UE (Union européenne, 2007a), ce qui n’est pas sans perturber le cadre classique de la politique européenne des pêches en multipliant les parties prenantes (van Hoof & van Tatenhove, 2009 : 730-731).

24Par l’« approche écosystémique », l’Union européenne (Union européenne, 2008) entend « assurer la fourniture de biens et de services à partir des ressources aquatiques vivantes pour les générations actuelles et futures dans des limites écologiques valables ». En pratique cependant, l’UE prolonge l’action engagée contre les « effets néfastes de la pêche » sur les écosystèmes marins, et poursuit la réduction de l’effort de pêche : « La première et principale tâche de la gestion de la pêche est donc de réduire la pression globale exercée par la pêche en la ramenant à des niveaux garantissant la durabilité. La réduction de l’activité de pêche impliquera la mort de moins d’animaux et donc une diminution des effets sur la structure et le fonctionnement des écosystèmes marins (…) ». « La première et principale mesure d’une approche écosystémique est la réduction significative de la pression de pêche globale exercée sur les écosystèmes marins ».

25Cinquième principe : le traitement social de la pêche
Pour conclure sur l’évolution de la justification de la PCP, on aura compris que la vision européenne ne privilégie plus la pêche en termes d’approvisionnement, de revenus, d’emplois ou d’aménagement du territoire. Comme dans d’autres secteurs des économies des pays développés, les importations pourvoient à l’approvisionnement, les activités de transformation, de négoce et de commercialisation pourvoient aux revenus et aux emplois, les alternatives de type touristique pourvoient à l’aménagement du territoire en lieu et place de beaucoup de ports de pêche, etc.
Explicitement, « il faut pouvoir mettre en œuvre deux types de mesures, les unes favorisant la durabilité et la viabilité économique du secteur de la pêche et les autres ayant pour objet d’aider les personnes qui y sont actuellement employées à trouver des emplois ailleurs. » « Pour avoir un avenir, le secteur a besoin de devenir auto-suffisant et par conséquent plus petit » (Union européenne, 2001c). « Les aides communautaires à l’investissement doivent ainsi faire la place à des subventions pour aider les pêcheurs à trouver des emplois dans d’autres secteurs (…) » (Union européenne, 2001e).

1.2.2. Évolution dans la géographie : d’un continent à l’autre

26La politique européenne des pêches couvre le même espace géographique que les Traités européens. Cependant, elle n’a été appliquée qu’assez tardivement aux régions ultrapériphériques.
Cette application tardive renvoie à la question politique de l’intégration des RUP au territoire européen. Celui-ci est le lieu d’application des principes fondateurs de l’Union européenne (liberté de circulation des marchandises, liberté de circulation des personnes et, en corollaire des libertés précédentes, liberté de prestation de services et liberté d’établissement, qui permettent aux nationaux et aux entreprises des États membres d’offrir leurs services, voire de s’installer et de travailler dans le pays européen de leur choix sans se voir opposer d’entrave due à leur nationalité) et aussi des politiques communes.

27Il faut conserver à l’esprit que (1) chaque État membre est souverain pour déterminer la partie de son territoire terrestre ou maritime qui sera intégrée ou non au territoire européen ; et que (2) une fois intégrés au territoire européen, un territoire national ou une partie de territoire national dépendant d’un État membre se voient normalement appliquer les principes fondateurs et les politiques communes.
Sur ces bases, le territoire européen est relativement mouvant et connaît, outre l’adhésion de nouveaux États, des « entrées » et des « sorties » (Mayotte à la suite du référendum de 2009 ; Saint-Barthélemy à la suite de la loi organique de 2007 ; le Groenland en 1985, etc.), ainsi que quelques statuts particuliers, dont les RUP sont une illustration.

28Du point de vue de la PCP, les intégrations « récentes » concernent naturellement Madère, les Açores et les Canaries, dont les États métropolitains respectifs n’ont adhéré à l’Union européenne qu’à compter du 1er janvier 1986.
L’application des principes communautaires et des politiques communes a cependant pu subir des aménagements dans le temps (dispositions transitoires) ou des modalités propres. Pour partie, ces dernières modalités sont à l’origine même de la notion de régions ultrapériphériques de l’Union européenne.

29S’agissant de la politique commune de la pêche, on peut distinguer, en fonction des « volets » applicables, quatre phases dans l’intégration des RUP de la Caraïbe.

Tableau 1. Phases d’intégration des régions ultrapériphériques de la Caraïbe à la politique commune de la pêche

Phases d’intégration à la PCP

Application du volet « Organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche »

Application du volet « Structures »

Application du volet « Conservation et gestion »

Réglementation européenne des pêches

Encadrement du format des flottilles de pêche

1970 – 1986

non

non

non

non

1987 – 1993

oui

oui

oui

non

1994 – 2006

oui

oui

oui

non

2007 - …

oui

oui

oui

Source : auteur à partir des données fournies par l’Union européenne (notamment sites : http://europa.eu/index_fr.htm ; http://europa.eu/documentation/legislation/index_fr.htm ; http://europa.eu/​pol/​fish/​index_fr.htm)

  • 5 Fixé initialement à 205 226 kilowatts (Union européenne, 2004), le plafond de la flotte des RUP de (...)

30Entre 1970 et 1986, la politique commune de la pêche n’était pas appliquée dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe.
De 1987 à 1993, les volets « Structures » (Union européenne, 1986b) et « Marchés » (Union européenne, 1989) ont commencé à être appliqués ; toutefois, les aides financières européennes prévues pour le secteur de la pêche et de l’aquaculture dans ces régions ne subissaient aucune majoration (liée au retard de développement ou aux handicaps de l’éloignement et de l’insularité). Le volet « Conservation » a également été rendu applicable aux eaux européennes bordant la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique, en revanche aucune contrainte en matière d’encadrement des flottes de pêche n’a été imposée (Union européenne, 1986a).
De 1994 à 2006, les RUP de la Caraïbe connaissent les aspects positifs de la politique commune de la pêche (aides financières européennes gérées par l’État au niveau de chaque région et majorées du fait du statut ultrapériphérique), sans la contrainte de l’encadrement des flottilles.
À partir de 2007, les trois volets de la PCP sont appliqués, en particulier l’encadrement des flottilles. Malgré le tour de force qu’ont constitué pour les autorités de l’État les rattrapages successifs5 et le traitement plutôt favorable des flottes (aménagement de la règle « entrée-sortie »), l’intégration des RUP de la Caraïbe à la PCP est donc en principe totale aujourd’hui.
De sorte qu’au terme des deux évolutions mises en exergue, la politique commune de la pêche s’impose désormais aux RUP dans tous ses aspects.

2. La politique européenne des pêches : un impact négatif à venir sur les intérêts propres des RUP de la Caraïbe ?

2.1. La France hexagonale et les RUP de la Caraïbe : des flottes de pêche de composition et d’évolution différentes

31Les caractéristiques des flottes de pêche sont multiples et contribuent à classer les navires en un très grand nombre de catégories selon les « métiers », les zones géographiques de pêche, les ports d’origine, le tonnage des navires, les genres de navigation, les catégories de sécurité, etc. Le croisement de tous ces critères rend les comparaisons complexes. Aussi, dans un souci de simplicité, pour permettre les comparaisons des flottes d’un continent à l’autre, on se limitera ici à trois caractéristiques majeures :

  • le nombre de navires de pêche inscrits comme tels dans les fichiers de l’Union européenne (ce qui exclut par exemple les navires auxiliaires des exploitations aquacoles ou encore les navires insuffisamment actifs ou professionnels) ;

  • la longueur « hors-tout » des navires de pêche, c’est-à-dire sans prendre en compte les différents engins qui peuvent dépasser de la coque ; pour mesurer la taille des navires, le critère de longueur a été préféré ici au tonnage, moins explicite, surtout avec des flottilles composées de beaucoup de navires non pontés tels que les yoles, saintoises, etc. ;

  • la puissance des navires de pêche, exprimée en kilowatts qui est la mesure normalisée.

32Ce dernier paramètre, contesté à cause de son manque de finesse pour évaluer l’effort de pêche, est un des éléments de mesure de l’effort de pêche constituant le « plus petit dénominateur commun » entre toutes les flottilles européennes. L’évaluation officielle des flottes s’opère aujourd’hui sur des critères combinés de jauge et de puissance des navires regroupés en segments de flotte. Néanmoins, ces critères sont trop peu explicites et on privilégiera ici le nombre et la puissance des navires pour caractériser sommairement les flottes.

2.1.1. Éléments relatifs à la flotte de pêche hexagonale

33Une série de graphiques illustre les caractéristiques des flottes de la France hexagonale puis des RUP de la Caraïbe et leurs évolutions respectives.

34Cette première série de graphiques représente la distribution des navires de pêche de France hexagonale par classes de longueur à trois dates différentes (01/01/1989 ; 01/01/1998 ; 01/01/2009).

Graphique 1. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1989

Graphique 1. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1989

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN)

Graphique 2. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1998

Graphique 2. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1998

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

Graphique 3. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.2009

Graphique 3. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.2009

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

35Les graphiques 1, 2 et 3 illustrent d’une part la « fonte » de la flotte française hexagonale en deux décennies. Le nombre de navires de pêche a été divisé par deux en 20 ans (de 9720 à 4985 du 1er janvier 1989 au 1er janvier 2009).
D’autre part, la flotte hexagonale apparaît sous le jour d’une flotte dorénavant modeste en nombre d’unités (moins de 5000 navires) et en taille moyenne (48 % de la flotte est comprise entre 6 et 9 mètres de longueur en 2009 [54 % en 1989]).
Une seconde série de graphiques du même type, non repris ici, représentant la flotte hexagonale par classes de puissances aux mêmes dates (01/01/1989 ; 01/01/1998 ; 01/01/2009) corrobore en partie l’image de l’effondrement de la flotte hexagonale. La puissance globale a décru (– 31 % de 1989 à 2009) mais pas de manière proportionnelle au nombre de navires (-48 % de 1989 à 2009), laissant une augmentation de la puissance moyenne des navires.

2.1.2. Éléments relatifs à la flotte de pêche des RUP de la Caraïbe et comparaison avec la flotte hexagonale

36Flotte de pêche des régions ultrapériphériques de la Caraïbe
La flotte des régions ultrapériphériques de la Caraïbe (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française et Martinique) n’est intégrée à la statistique européenne des flottes de pêche que depuis le 1er janvier 1998. Par comparaison à la flotte hexagonale, elle présente un profil très différent, tant en caractéristiques qu’en évolution.

Graphique 4. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.1998. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)

Graphique 4. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.1998. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

Graphique 5. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.2009. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)

Graphique 5. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.2009. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

37Contrairement à la flotte française hexagonale, la flotte française enregistrée dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe n’a pas subi d’effondrement, mais un léger tassement en nombre de navires (-6 % de 1998 à 2009), voire une augmentation en termes de puissance totale de la flotte (+ 32 % sur la même période). À la demande des autorités françaises et compte tenu de la nouveauté de l’encadrement de ces flottilles (voir plus haut), les niveaux maxima de capacité des flottes « RUP Caraïbe » ont été réévalués par l’Union européenne de 140 %, passant d’un plafond initial en 2002 de 146 226 kW à 352 555 kW en 2010.
Autre différence significative avec la flotte hexagonale, la flotte des Antilles et de la Guyane française reste structurellement concentrée sur les « tranches » de longueurs de 6 à 8 mètres, qui représentaient 84 % de la flotte en 1998 et encore 75 % en 2009 (pour mémoire, les mêmes tranches représentaient 37 % de la flotte hexagonale en 1998 et 36 % en 2009).

38Comparaison sommaire des deux flottes :
Les physionomies et les évolutions des flottes de la France hexagonale et des RUP de la Caraïbe ne suivent donc pas les mêmes profils, comme le résument les graphiques suivants.

Graphique 6. Évolution comparée du nombre des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe

Graphique 6. Évolution comparée du nombre des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

Graphique 7. Evolution comparée de la puissance totale des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe

Graphique 7. Evolution comparée de la puissance totale des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe

Source : Auteur à partir des données EU Fleet Register (site : http://ec.europa.eu/​fisheries/​fleet/​index.cfm?lg=EN).

39Ces deux graphiques reprennent et comparent le nombre de navires et leur puissance totale. On y retrouve les aspects évoqués plus haut : la flotte hexagonale s’effondre en nombre et en puissance alors que la flotte des régions ultrapériphériques de la Caraïbe reste stable, voire augmente en puissance totale.

40Enfin, les graphiques suivants permettent de fixer les idées.


41La flotte de pêche des RUP de la Caraïbe, qui n’avait quasiment aucune existence statistique du point de vue de l’Union européenne avant 1998 et n’a été confrontée au contingentement qu’à partir de 2007, représente aujourd’hui 29 % du nombre des navires de pêche français et 22 % de la puissance totale de la flotte.

2.2. La France hexagonale et les RUP de la Caraïbe : des intérêts distincts face à la politique commune de la pêche

2.2.1. La France hexagonale : une pêche « post-développée »

42Les indications qui précèdent sur l’état de la flotte française hexagonale sont également le reflet d’une pêche « post-développée » que l’on caractérisera par trois aspects, en opposition à la pêche dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe.

43Effondrement du secteur productif :
Comme on l’a vu, l’effondrement de la flotte européenne est manifeste. Il a entraîné la chute des emplois directs de marins-pêcheurs (l’Union européenne convient qu’« au cours de la période 1990-1998, 66 000 emplois de marins pêcheurs ont été supprimés [en Europe], soit une réduction globale de 22 % » (Union européenne, 2002b), ainsi que les emplois induits dans la filière, à commencer par les installations portuaires (criées, stockage sous froid), les activités de négoce en gros, les transports spécialisés vers les marchés d’intérêt national, etc.

44Développement des activités de distribution :
Autre caractéristique de la pêche post-développée : la consommation des produits de la mer demeure paradoxalement favorisée en Europe, malgré la politique générale de protection de l’environnement marin (Greenpeace, 2009, p.3), et les produits de la pêche (et de l’aquaculture) sont largement importés en Europe au bénéfice de l’aval de la filière (industries de transformation et/ou circuits de commercialisation). Comme le rappelle le rapporteur de la Commission « Pêche » du Parlement européen, l’Union européenne est en fait le « plus grand marché du monde pour ces produits [de la pêche et de l’aquaculture] (devant le Japon et les États-Unis) : un marché de 12 millions de tonnes et 55 milliards d’euros en 2007, en forte croissance depuis plusieurs années et de plus en plus dépendant des importations, avec un taux d’auto-approvisionnement passé en 8 ans de 57 % à moins de 40 % actuellement (soit un taux de couverture de la demande par les importations de plus de 60 %) » (Cadec, 2010 : 2).

45Définition d’un cadre politique général légitimant les points qui précèdent :
Conservatrice, voire malthusienne, la politique commune de la pêche a réduit les flottilles de pêche d’Europe continentale. Cette situation a affaibli la capacité des pêcheurs à influer sur les décisions publiques (influence politique ou électorale, capacité de nuisance en matière d’ordre public, etc.) et cet affaiblissement a probablement accéléré ou permis d’accélérer la radicalisation des politiques publiques conduisant à la marginalisation du secteur productif, par exemple avec :

  • la poursuite de la diminution des flottes au motif de surpêche puis, plus largement, de protection des écosystèmes ;

  • la politique commerciale extérieure « peu soucieuse des spécificités du secteur et des intérêts des producteurs communautaires », au profit des « industries de transformation soucieuses d’assurer leur approvisionnement en matières premières dans les meilleures conditions mais également inquiètes de la concurrence des produits transformés importés » et des « distributeurs soucieux d’assurer leur approvisionnement en produits bruts et transformés dans les meilleures conditions et avant tout préoccupés de leurs marges commerciales » (Cadec, 2010 : 3 et 5).

46Ce conservatisme se retrouve en France, notamment avec la généralisation des processus de type « Grenelle ». La France reste en effet polarisée sur elle-même, et même l’évocation de l’outre-mer (« la France des trois océans ») répond à des standards identiques depuis plus de trente ans (Lucchini et Voelckel, 1978 : 23).

47Concrètement, les régions ultrapériphériques ne font ainsi l’objet que de 3 lignes sur 1500 dans le mémorandum français relatif à la réforme de la PCP (Gouvernement français, 2009b) et les termes « RUP » n’apparaissent même pas dans le « Livre bleu » de décembre 2009 relatif à la Stratégie nationale pour la mer et les océans (Gouvernement français, 2009a). Ces documents sont pourtant rédigés en écho respectivement à la réforme de la PCP et à la Politique maritime intégrée de l’Union européenne. Et si la Stratégie nationale pour la mer et les océans contient bien un chapitre entier consacré à « Promouvoir la dimension maritime des outre-mers », ceux-ci y sont indistinctement traités sans considération de statuts ou de compétences, et dans une optique de « conservatoire » ou de réserve naturelle du continent européen conformément aux conclusions du « Grenelle de la Mer » (ressources vivantes, diversité biologique, récifs coralliens, énergies renouvelables, etc.) plutôt que de développement endogène et autonome.

2.2.2. Les régions ultrapériphériques de la Caraïbe : une pêche (vraiment) au service du développement

48Les statistiques n’ont mis en exergue que récemment les trajectoires différentes des flottes de pêche dans les RUP et en France hexagonale (Union européenne, 2004 ; Union européenne, 2007b) et, partant, la nécessité d’un traitement différencié comme l’ont rappelé les contributions des RUP à la consultation sur la réforme de la PCP.

49Sur les court et moyen termes, la différence Europe/RUP est radicale en matière de politique de la pêche repose sur trois grands « blocs ».

50Le bloc « développement, emplois, économie, aménagement du territoire » :
Les RUP, qui assignent aux activités de pêche des objectifs à l’opposé de la tendance hexagonale « Repli, pertes d’emplois, baisse du revenu global, déséquilibres territoriaux », conviennent que la pêche est essentielle non seulement pour l’équilibre économique et social, mais aussi pour l’aménagement de leur territoire (Conférence des Présidents des Régions Ultrapériphériques, 2009). 

51Elles déplorent l’inadaptation de la politique européenne des pêches à leur situation et prônent :

  • la poursuite du développement économique (« retard de développement non comblé » ; « marginalité historique de l’intervention publique de l’Union européenne » (Région Guadeloupe, 2009 : 2) ;

  • le choix d’un modèle de développement distinct de celui généralement adopté en Europe continentale (« caractère exclusivement artisanal de la pêche (…), qui constitue un choix objectif de développement local (impact plus modéré sur les milieux et ressources, meilleure répartition des richesses, maintien d’activités économiques dans les îles et communes excentrées…) » (Région Guadeloupe, 2009 : 2-3) ;

  • la contribution de la pêche à l’économie et à l’emploi. Le point de vue de La Réunion (Région Réunion, 2009 : 4) pourrait être transposé aux RUP de la Caraïbe : « La Réunion reste encore aujourd’hui la région européenne qui connaît le plus fort taux de chômage à EUR-27 selon les dernières publications d’Eurostat (28 %) et un PIB par tête d’habitant proche des 60 % de la moyenne communautaire. Il va de soi que l’étroitesse de son marché, couplé aux contraintes de l’éloignement (…), de l’insularité et de la forte dépendance à un nombre réduit de produits, ne facilite ni la création de nouveaux débouchés, ni les économies d’échelle pour les entreprises existantes. Par conséquent et naturellement, l’Océan constitue une possibilité de créer de l’emploi et de dynamiser l’économie locale : la filière de la pêche est donc une filière en développement d’autant que l’état de la ressource le permet. Elle ne saurait être condamnée au moment même où le nouveau Traité de Lisbonne reconnaît le principe de cohésion territoriale dont la dimension spatiale recouvre le domaine maritime et dont la finalité est non seulement de structurer le territoire mais aussi de conforter les objectifs de cohésion économique et sociale particulièrement sensibles à La Réunion. Aussi dans une région où les alternatives en termes de création d’emplois sont limitées, ces facteurs humains et sociaux méritent d’être largement repris dans la future P.C.P. ».

52Compte tenu des éléments qui précèdent, le concept de durabilité est dans les RUP de la Caraïbe une revendication économique et sociale, plus qu’écologique. La contribution des Açores au débat sur la PCP pourrait-elle aussi être reprise par les RUP de la Caraïbe : « les activités en lien avec la filière pêche assurent non seulement la cohésion économique et sociale et garantissent le revenu de nombre de familles dans toutes les îles [de l’archipel], mais constituent aussi un facteur de fixation de nos communautés le long du littoral de l’archipel. Il est important de maintenir dans la politique commune de la pêche une approche du secteur productif de la pêche qui tienne compte des niveaux biologiques, écologiques, économiques et social, de sorte qu’un compromis demeure entre la situation des ressources [halieutiques] existantes dans les différentes zones maritimes et la préservation du tissu socio-économique des communautés côtières qui dépendent de la pêche pour garantir l’emploi et la prospérité » (Região Autónoma dos Açores, 2009 : 4).

53On peut ajouter à ces objectifs la recherche de l’autosuffisance. Celle-ci, propre aux régions ultrapériphériques, à cause de leur éloignement et de leur insularité, présente un aspect économique (la pêche appréhendée comme une production locale contribuant à équilibrer les échanges extérieurs du territoire) et un aspect plus « politique » (la pêche contribuant à la sécurité alimentaire des populations locales).

54On peut associer à ce dernier point la réticence des RUP aux « traités inégaux » que constituent les accords avec les pays ACP en particulier avec « l’entrée en vigueur des Accords de Partenariat Economique Caraïbes qui surexposent les productions [locales] à la concurrence directe des produits des ACP voisins à très faibles coûts de production » (Région Guadeloupe, 2009 : 3).

55Enfin, toutes les régions ultrapériphériques souhaitent que l’Union européenne restaure les financements publics (en particulier européens) destinés à appuyer la modernisation des flottilles (Région Guadeloupe, 2009), (Région Réunion, 2009), (Comunida Autónoma de Canarias, 2009).
Pour parvenir à ces objectifs propres aux RUP, celles-ci revendiquent une réforme de la gouvernance de la politique commune de la pêche.

56Le « bloc » gouvernance politique et scientifique
Eu égard à l’extrême centralisation et au faible contrôle démocratique de la politique commune de la pêche, la science a joué un rôle considérable pour légitimer des choix de conservation des ressources halieutiques. Cette situation a pu « brouiller » les rôles respectifs des décideurs publics et des scientifiques (Delaney & Hastie, 2007 : 669-677) et, dans un environnement de plus en plus complexe d’objectifs, de limites, d’échelles, de composantes et de liens, certains auteurs ont pu appeler en matière de pêches maritimes à une refondation des liens entre la science, la politique et la société (Garcia & Charles, 2008 : 518-525).

57De fait, on a vu que la politique commune de la pêche s’était souvent établie sur l’extrapolation de données partielles concernant telles espèces-cible ou telles flottilles d’Europe, et que l’approche de précaution avait permis de « couvrir » l’absence de données scientifiques. Cette critique trouve tout son sens dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe, qui ne sont pas concernées par la plupart des espèces classiquement pêchées en Europe, ni par les grandes flottilles, ni par les données statistiques ou les études scientifiques permettant de corroborer des hypothèses de surexploitation.

58Par ailleurs, la politique européenne des pêches reste très peu décentralisée « dans les processus de consultation ou décisionnels, hors locaux » et « les comités consultatifs régionaux, tels qu’ils fonctionnent actuellement ont “oublié” les filières pêches européennes artisanales de la Caraïbe » (Région Guadeloupe, 2009 : 3).
L’inadaptation de la politique commune de la pêche aux régions ultrapériphériques est donc le maître mot comme le souligne de nouveau la Région autonome des Açores : « bien que les contraintes structurelles affectant de façon permanente les régions ultrapériphériques européennes soient pleinement prises en compte dans le droit primaire communautaire et dans le Traité récent sur le fonctionnement de l’Union européenne, il est étrange qu’il n’existe aucune référence dans le Livre vert sur la spécificité de nos zones marines, ni sur la nécessité de promouvoir les moyens adéquats à la “soutenabilité” biologique et sociale minimisant nos handicaps face aux territoires situés sur le continent européen » (Região Autónoma dos Açores, 2009 : 2). Et de poursuivre (p.6) : « Le système de gestion des pêches doit rompre avec la traditionnelle approche verticale et miser sur le principe de régionalisation et de subsidiarité en tenant compte des différences existant entre chaque zone biogéographique marine, au lieu d’adopter un modèle européen de gestion centralisé et identique pour toutes les zones ».

Conclusion

59Le cadre européen forgé depuis 40 ans par la politique commune de la pêche n’est pas vraiment adapté à la pêche dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe qui présentent de ce point de vue des caractères très différents de l’Europe continentale (capacités d’exploitation, demande de produits frais, situation de l’emploi, etc.).
Or, si un consensus se dégage aisément sur la compatibilité voire la complémentarité à long terme du développement économique de la pêche et de la conservation du milieu marin, le court et le moyen terme invitent plutôt à une opposition et à la nécessité d’opérer des choix.

60En sacrifiant une part importante du secteur productif à la préservation hypothétique des ressources de pêche et du milieu marin, la PCP a, jusqu’à présent, fait un choix de principe. Ce choix qui correspond à un contexte européen a conduit à l’effondrement d’une part importante de la filière.
La réforme actuellement en cours devrait aboutir en 2012 et offre peut-être une alternative en quatre points aux régions ultrapériphériques : en termes d’objectifs, développer le secteur productif et préserver les ressources ; en termes de moyens, rapatrier sur place la politique de conservation et de gestion des ressources de pêche et, parallèlement, développer une connaissance scientifique propre aux RUP permettant de rejeter la systématisation de l’approche de précaution.

61Cette alternative suppose naturellement que les décideurs publics n’abdiqueront pas leurs responsabilités notamment dans la nécessité de connaître et de maintenir durablement les stocks de poissons, de freiner la course aux puissances motrices et d’offrir de réelles opportunités d’emplois (Bromley, 2009 : 288).
Sous ces réserves, le moment semble bien choisi : les échecs de la politique commune de la pêche pourraient donner une chance à ces mesures spécifiques en application de l’article 349 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne, qui stipule :
« Compte tenu de la situation économique et sociale structurelle de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique, de la Réunion, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, des Açores, de Madère et des îles Canaries, qui est aggravée par leur éloignement, l’insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d’un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement, le Conseil, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, arrête des mesures spécifiques visant, en particulier, à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, y compris les politiques communes. Lorsque les mesures spécifiques en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen ».
« Les mesures visées au premier alinéa portent notamment sur les politiques douanières et commerciales, la politique fiscale, les zones franches, les politiques dans les domaines de l’agriculture et de la pêche, les conditions d’approvisionnement en matières premières et en biens de consommation de premières nécessités, les aides d’État, et les conditions d’accès aux fonds structurels et aux programmes horizontaux de l’Union. »
« Le Conseil arrête les mesures visées au premier alinéa en tenant compte des caractéristiques et contraintes particulières des régions ultrapériphériques sans nuire à l’intégrité et à la cohérence de l’ordre juridique de l’Union, y compris le marché intérieur et les politiques communes ».

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Union européenne (1983). Règlement (CEE) n° 170/83 du Conseil du 25 janvier 1983 instituant un régime communautaire de conservation et de gestion des ressources de pêche (texte abrogé en 1992).

Union européenne (1986a). Règlement (CEE) n° 3094/86 du Conseil du 7 octobre 1986 prévoyant certaines mesures techniques de conservation des ressources de pêche.

Union européenne (1986b). Règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil du 18 décembre 1986 relatif à des actions communautaires pour l’amélioration et l’adaptation des structures du secteur de la pêche et de l’aquaculture (texte abrogé en 1993).

Union européenne (1987). Acte Unique Européen de février 1986.

Union européenne (1989). Règlement (CEE) n° 4042/89 du Conseil du 19 décembre 1989 relatif à l’amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits de la pêche et de l’aquaculture (texte abrogé en 1993).

Union européenne (1992). Règlement (CEE) n° 3760/92 du Conseil, du 20 décembre 1992, instituant un régime communautaire de la pêche et de l’aquaculture (texte abrogé en 2002).

Union européenne (1995a). Communication de la Commission COM (95) 511 final au Conseil et au Parlement européen sur l’aménagement intégré des zones côtières.

Union européenne (1995b). Communication de la Commission COM (95) 40 final au Conseil sur l’évaluation de l’impact biologique de la pêche.

Union européenne (1997). Traité modifiant le Traité sur l’Union européenne, les Traités instituant les Communautés européennes et certains actes connexes, signé à Amsterdam le 2 octobre 1997, dit « Traité d’Amsterdam ».

Union européenne (1998a). Communication COM/98/0042 final de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique.

Union européenne (1998b). Conclusions de la Présidence du Conseil Européen de Cardiff réuni les 15 et 16 Juin 1998.

Union européenne (1998c). Résolution sur la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant une stratégie communautaire en faveur de la diversité biologique (COM[98] 0042 C4-0140/98 SEC[98] 0348 C4-0155/98).

Union européenne (1999). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Gestion halieutique et conservation de la nature en milieu marin — COM/99/0363 final.

Union européenne (2000a). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Application du principe de précaution et mécanismes pluriannuels de fixation des TAC — COM/2000/0803 final.

Union européenne (2000b). Communication de la Commission sur le recours au principe de précaution — COM/2000/0001 final.

Union européenne (2001a). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Éléments d’une stratégie d’intégration des exigences de protection de l’environnement dans la politique commune de la pêche — COM/2001/0143 final.

Union européenne. (2001b). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen — Plan d’action en faveur de la diversité biologique dans le domaine de la pêche — COM/2001/0162 final.

Union européenne (2001c). Communication de la Commission COM (2001) 135 final — Livre vert sur l’avenir de la politique commune de la pêche (Tome 1).

Union européenne (2001d). Conclusions de la Présidence du Conseil européen de Göteborg réuni les 15 et 16 juin 2001.

Union européenne (2001e). Conclusions du Conseil des Ministres de la Pêche réuni le 25 Avril 2001 sur l’intégration des exigences environnementales et du développement durable dans la Politique Commune de la Pêche.

Union européenne (2002a). Communication de la Commission définissant un plan d’action communautaire pour l’intégration des exigences de la protection de l’environnement dans la politique commune de la pêche — COM/2002/0186 final.

Union européenne (2002b). Proposition de règlement du Conseil COM (2002) 185 final du 28 mai 2002 relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche.

Union européenne (2002c). Règlement (CE) n° 2371/2002 du Conseil du 20 décembre 2002 relatif à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la politique commune de la pêche.

Union européenne (2004). Règlement (CE) n ° 639/2004 du Conseil du 30 mars 2004 relatif à la gestion des flottes de pêche enregistrées dans les régions ultrapériphériques.

Union européenne (2006). Communication COM/2006/360 Final de la Commission au Conseil et au Parlement européen — application du principe de durabilité dans les pêcheries de l’Union européenne au moyen du rendement maximal durable (RMD).

Union européenne (2007a). Communication COM/2007/0575 final de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions — Une politique maritime intégrée pour l’Union européenne.

Union européenne (2007b). Règlement (CE) n° 1274/2007 de la Commission du 29 octobre 2007 modifiant le règlement (CE) n° 2104/2004 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 639/2004 du Conseil sur la gestion des flottes de pêche enregistrées dans les régions ultrapériphériques (1er modificatif).

Union européenne (2007c). Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne.

Union européenne (2008). Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen — Le rôle de la PCP dans la mise en œuvre d’une approche écosystémique de la gestion du milieu marin — COM/2008/0187 final.

Union européenne (2009). Communication de la Commission COM (2009) 163 final — Livre vert sur la Réforme de la politique commune de la pêche.

Union européenne. (2010). Règlement (UE) n° 389/2010 de la Commission du 6 mai 2010 modifiant le règlement (CE) n° 2104/2004 en ce qui concerne la gestion des flottes de pêche dans certaines régions ultrapériphériques françaises (2ème modificatif).

Simonnet, R. (1990). Considérations sur l’accès aux eaux et aux ressources de pêche, In Lebullenger, J. et D. Le Morvan (Éd.), La Communauté européenne et la mer, Paris, Economica : 83-89.

Van Hoof, L., and J. Van Tatenhove (2009). “EU marine policy on the move: The tension between fisheries and maritime policy”, Marine Policy, 33 (4), 726-732.

Villasante, S. (2010). Global assessment of the European Union fishing fleet: An update. Marine Policy, 34(3): 663-670.

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Notes

1 Sauf exception, les termes « Union européenne » seront employés ici par souci pratique d’uniformiser les différentes appellations qui se sont succédé depuis l’origine : Communauté économique européenne, Communautés européennes, Communauté européenne et Union européenne.

2 Le vocable officiel est « Politique Commune de la Pêche » ou PCP. Dans le présent article, les termes « politique européenne des pêches » seront utilisés concurremment avec celui de PCP.

3 Respectivement 1107, 910 et 2410 navires de pêches actifs répertoriés dans l’EU Fleet Register au 1er janvier 2010.

4 « Ecosystème : complexe dynamique formé de communautés de plantes, d’animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui, par leur interaction, forment une unité fonctionnelle. »

5 Fixé initialement à 205 226 kilowatts (Union européenne, 2004), le plafond de la flotte des RUP de la Caraïbe a pu être réévalué et porté à 352 555 kW (Union européenne, 2007b ; Union européenne, 2010).

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1989
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Titre Graphique 2. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.1998
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Titre Graphique 3. Distribution des navires de pêche en France hexagonale par classes de longueur au 01.01.2009
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Titre Graphique 4. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.1998. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)
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Titre Graphique 5. Distribution des navires de pêche des RUP de la Caraïbe par classes de longueur au 01.01.2009. (Guadeloupe, y compris Saint-Barthélemy et Saint-Martin ; Guyane française ; Martinique)
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Titre Graphique 6. Évolution comparée du nombre des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe
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Titre Graphique 7. Evolution comparée de la puissance totale des navires de pêche en France hexagonale et dans les RUP de la Caraïbe
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Titre Graphique 8. Parts respectives de la flotte des RUP et de la flotte hexagonale dans la flotte nationale, en nombre de navires et en puissance totales au 1er janvier 1998 et au 1er janvier 2009
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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Angelelli, « Entre conservation et développement : les évolutions récentes de la politique européenne des pêches dans les régions ultrapériphériques de la Caraïbe », Études caribéennes [En ligne], 15 | Avril 2010, mis en ligne le 15 avril 2010, consulté le 24 mai 2017. URL : http://etudescaribeennes.revues.org/4356 ; DOI : 10.4000/etudescaribeennes.4356

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Auteur

Pierre Angelelli

Centre d’Étude et de Recherche en Économie, Gestion, Modélisation et Informatique Appliquée (CEREGMIA) Université des Antilles et de la Guyane, Étudiant en Doctorat de Sciences Economiques, pierre.angelelli@martinique.univ-ag.fr

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